STEF

M. Martin Lévrier. Méfions-nous par ailleurs de l’écart entre la réalité et le ressenti, mes chers collègues. Dès lors qu’un début de réalité se transforme en ressenti et que l’on fait gonfler ce ressenti, il est bien difficile, ensuite, de l’expliquer politiquement.

Je le rappelle à mon tour, les dépenses d’AME ne constituent que 0,5 % des dépenses de l’assurance maladie. C’est bien peu ! Prenons garde à ne pas transformer notre débat, qui doit porter sur la santé publique, en un débat politique risquant de dériver vers des sujets malsains.

Je ne suis pas médecin, mais, même si je l’étais, je serais avant tout un parlementaire au sein de cet hémicycle. En tant que parlementaire, notre rôle n’est pas de déterminer ce qui relève de la santé ou encore ce qui relève de l’urgence : il est de comprendre comment ces dispositifs fonctionnent.

Si l’on veut réduire les dépenses d’AME, il faut travailler sur le panier de soins. N’étant toutefois pas compétent pour décider quels soins doivent ou non faire partie de ce panier, je vous propose de nous en remettre à la consultation en cours, sur la base du rapport Evin-Stefanini, et de faire confiance à Mme la ministre, mes chers collègues.

Prenons le temps nécessaire : ce débat, qui n’est pas toujours sain, se dégonflera de lui-même. Travaillons sur le panier de soins. C’est la seule solution pour réduire ces dépenses, car ce n’est pas par la sur-réglementation que nous réglerons un problème de santé publique.

Mme Stéphanie Rist, ministre. Comme je l’ai indiqué précédemment, des concertations sont en cours, regroupant l’ensemble des parties prenantes, afin de tirer les conséquences du rapport Stefanini-Evin.

Je demande donc le retrait de l’ensemble des amendements en discussion commune ; à défaut, j’y serai défavorable.

Mme Stéphanie Rist, ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées. Monsieur le président, monsieur le rapporteur spécial, mesdames, messieurs les sénateurs, nous examinons cette après-midi les crédits de la mission « Santé » du projet de loi de finances pour 2026.

Cette mission, structurée autour de trois programmes stratégiques, incarne, parallèlement au budget de la sécurité sociale, notre ambition pour un système de santé plus solide, plus innovant et plus proche des besoins des Français.

Au total, les crédits de la mission augmentent de 13 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2025. Ils atteignent ainsi 1,67 milliard d’euros.

Je commencerai par vous présenter le programme 204, relatif à la prévention, à la sécurité sanitaire et à l’offre de soins. Près de 214 millions d’euros en crédits de paiement y sont affectés, afin d’atteindre plusieurs objectifs.

Tout d’abord, il s’agit de piloter et de coordonner nos opérateurs pour renforcer l’efficacité de la prévention et de la sécurité sanitaire. L’Institut national du cancer, engagé dans la stratégie décennale de lutte contre les cancers 2021-2030, et l’Anses, chargée de l’approche « une seule santé », bénéficient en ce sens des crédits de cette mission.

Nous augmentons la dotation de l’Inca de 9,6 millions d’euros afin d’assurer le bon déploiement des registres nationaux du cancer, en cohérence avec la proposition de loi défendue avec force par votre assemblée et définitivement adoptée l’été dernier, grâce à votre mobilisation.

Ensuite, ce programme a vocation à soutenir la recherche et l’innovation.

La période actuelle exige de renforcer la recherche en santé des populations, en mobilisant les connaissances existantes et en soutenant des travaux interdisciplinaires. Le programme 204 finance, à ce titre, de nombreuses initiatives d’acteurs institutionnels et associatifs.

En outre, ce programme renforce la gestion des crises sanitaires. Cela se traduit notamment par la formation accrue des agents, l’appui au centre opérationnel de régulation et de réponse aux urgences sanitaires et sociales (Corruss), le développement des systèmes d’alerte et la constitution de stocks stratégiques européens au travers du programme RescEU, afin de répondre aux risques pandémiques et nucléaire, radiologique, biologique et chimique (NRBC).

Ce programme participe aussi à la modernisation de l’offre de soins. Je défends résolument, aux côtés du Premier ministre, la création du réseau France Santé, qui permettra à nos concitoyens de disposer d’une offre plus lisible et plus efficace.

En complément, ce programme renforce les crédits dédiés au service d’accès aux soins, qui couvre aujourd’hui 97 % de la population, ainsi que ceux alloués aux communautés professionnelles territoriales de santé (CPTS) et à la création de 4 000 maisons de santé d’ici à 2027.

Enfin, une attention particulière est portée aux outre-mer au travers de ce programme.

À ce titre, le Gouvernement a déposé un amendement visant à augmenter les crédits du programme 204, afin de financer l’acquisition du scanner attendu à Wallis-et-Futuna et de garantir le fonctionnement de l’agence de santé de ce territoire. Ce geste concret, à la hauteur des besoins exprimés, traduit notre détermination à renforcer durablement l’accès aux soins dans nos territoires ultramarins.

Par ailleurs, pour répondre au besoin supplémentaire d’infirmiers, le Gouvernement défendra un amendement visant à augmenter les crédits de ce même programme de 215 millions d’euros, au même niveau que les années précédentes. Nous pourrons ainsi aider les régions à ouvrir de nouvelles places de formation en soins infirmiers et à réaliser les investissements nécessaires à l’accueil de ces étudiants.

Pour toutes ces raisons, le Gouvernement vous proposera de confirmer cette dotation budgétaire, dans le droit fil du protocole entre l’État et les régions de France. Cette méthode nous paraît préférable à l’introduction des crédits votés en première partie du PLF, contre l’avis du Gouvernement, sur la base d’une affectation de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).

J’en viens au programme 183, « Protection maladie », qui traduit l’effort de la solidarité nationale en faveur de l’accès aux soins des plus vulnérables. Il s’agit en particulier de financer le fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante (Fiva) et l’aide médicale de l’État.

Les crédits de ce programme s’élèvent à 1,2 milliard d’euros. Ils sont reconduits aux mêmes montants depuis la loi de finances initiale pour 2024, le but étant de stabiliser ces dépenses dans le budget de l’État.

Pour mémoire, l’AME est un dispositif de santé publique essentiel, dont l’objectif est triple : humanitaire, sanitaire et budgétaire. Elle protège tout d’abord les personnes en situation de grande précarité, en leur garantissant un accès aux soins préventifs et curatifs indispensables. Elle contribue ensuite à la santé publique, en contenant la propagation de maladies contagieuses, ce qui protège l’ensemble de la population. Elle participe, enfin, d’une approche budgétaire responsable : en favorisant une prise en charge précoce, elle évite des hospitalisations tardives, plus coûteuses pour la collectivité.

Dans leur rapport sur l’AME de 2023, Claude Evin et Patrick Stefanini ont formulé plusieurs propositions pour renforcer la confiance dans ce dispositif et prévenir les abus. Je sais que votre assemblée y est légitimement très sensible.

Les travaux se poursuivent avec l’ensemble des parties prenantes. Là où des améliorations sont possibles pour lutter contre les détournements, le Gouvernement se penchera attentivement sur les propositions formulées et les mettra en œuvre le cas échéant.

J’évoquerai enfin le programme 379, qui est temporaire.

Son objectif est de permettre le reversement à la sécurité sociale des crédits européens relevant de la facilité européenne pour la reprise et la résilience. Pour mémoire, ce sont notamment 6 milliards d’euros investis sur cinq ans, destinés à financer des projets d’investissement dans nos établissements de santé et nos Ehpad, ainsi qu’à soutenir le développement et l’amélioration des outils numériques en santé.

Mesdames, messieurs les sénateurs, cette mission allie les impératifs de redressement de nos finances publiques et de garantie des droits des plus vulnérables. Surtout, elle vise à accélérer la prévention, à renforcer durablement la sécurité sanitaire et à garantir, partout sur le territoire, une offre de soins de qualité. (Applaudissements sur les travées du groupe RDPI.)

Mme Marie-Do Aeschlimann. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le projet de loi de finances pour 2026 porte les crédits de la mission « Santé » à 1,7 milliard d’euros, en hausse de 12 % par rapport à la loi de finances pour 2025.

Toutefois, hors programme 379, les crédits de cette mission restent quasiment stables, avec 1,430 milliard d’euros contre 1,428 milliard d’euros l’an dernier.

Le programme 183, « Protection maladie », doté de 1,2 milliard d’euros, concentre l’essentiel des crédits de la mission. Ce montant est identique à celui voté l’an passé, mais très éloigné des dépenses réelles, qui ont atteint 1,387 milliard d’euros en 2024, comme l’a souligné M. le rapporteur spécial.

Cette apparente stabilité masque une dette croissante de l’État envers la sécurité sociale : 185 millions d’euros fin 2024, près de 400 millions d’euros attendus fin 2025, ainsi que l’ont rappelé Mme Gruny et M. Delahaye. C’est la raison pour laquelle la question de l’aide médicale de l’État doit être examinée sans tabou.

En 2023, la Première ministre Élisabeth Borne s’était engagée auprès du président Larcher à faire évoluer l’AME. En septembre dernier, François Bayrou, alors Premier ministre, proposait une réforme du dispositif. Récemment encore, l’actuel Premier ministre, Sébastien Lecornu, a annoncé son intention d’en durcir l’accès. Ces annonces doivent maintenant se traduire en actes.

Il y a urgence à juguler cette dépense. Le nombre de bénéficiaires de l’AME a triplé en vingt ans, passant de 154 000 en 2004 à 465 000 aujourd’hui.

Comme l’indiquaient, dans leur rapport de 2019, l’inspection générale des finances et l’inspection générale des affaires sociales, la migration pour soins est loin d’être un phénomène marginal, puisqu’elle concerne un quart des étrangers en situation irrégulière.

Plus récemment, Vincent Delahaye indiquait dans son propre rapport que 14 % des bénéficiaires de l’AME sont des déboutés du droit d’asile, dont plus de 5 800 sont signalés comme présentant un risque pour l’ordre public.

Nous savons aussi que l’AME offre un panier de soins quasi identique à celui de l’assurance maladie, gratuit, sans reste à charge ni autorisation préalable de l’administration.

Au fond, la question est la suivante : la France a-t-elle les moyens d’offrir le système le plus généreux d’Europe ? Nous gagnerions à nous inspirer de nos voisins, qui savent concilier humanité et responsabilité budgétaire.

Il est bien regrettable qu’aucune mesure budgétaire n’apparaisse dans le programme 183 pour maîtriser une dépense de guichet qui déraille structurellement.

Pourtant, il existe des pistes sérieuses pour réformer l’AME. Je songe à celles évoquées dans le rapport Evin-Stefanini et, plus récemment, dans le rapport de notre collègue Vincent Delahaye, que je viens de citer. Il est temps que l’exécutif s’en saisisse.

Dans cette perspective, je salue la proposition de la commission des affaires sociales du Sénat visant à généraliser l’accord préalable pour les soins non urgents. Cette mesure pourrait dégager jusqu’à 200 millions d’euros d’économies.

Les élus de notre groupe ne veulent ni stigmatiser les bénéficiaires de l’AME ni supprimer ce dispositif important. Ils proposent simplement de le recentrer sur les soins urgents et vitaux, la maternité et la protection des mineurs, conformément à sa philosophie d’origine. Pour ma part, j’ai déposé un amendement visant à flécher une partie des économies ainsi réalisées vers la prévention, autre priorité de cette mission, au titre du programme 204.

À cet égard, l’Institut national du cancer obtient 9,6 millions d’euros supplémentaires, dans le prolongement de la proposition de loi sénatoriale visant à créer un registre national des cancers, texte voté à l’unanimité du Parlement et dont nous avons parlé il y a encore quelques jours dans notre hémicycle.

L’Inca estimait ce projet à plus de 6 millions d’euros ; seuls 4,6 millions lui sont effectivement délégués aujourd’hui. Lesdits crédits suffiront-ils à garantir la mise en œuvre de cet outil dans de bonnes conditions ? Le cancer est la première cause de décès chez l’homme, la deuxième chez la femme. La lutte contre cette maladie doit rester une priorité nationale.

Mes chers collègues, la maîtrise de la dépense publique ne signifie pas moins de solidarité : elle est la condition pour que la solidarité puisse durer. Nonobstant les réserves que j’ai exprimées, les membres du groupe Les Républicains voteront les crédits de cette mission. (Applaudissements sur des travées du groupe Les Républicains.)

M. Daniel Chasseing. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le budget de la mission « Santé » atteint 1,6 milliard d’euros, en progression de 12,8 % en crédits de paiement. En réalité, il traduit surtout une stabilité à hauteur de 1,4 milliard d’euros, si l’on ne tient pas compte de l’abondement provenant des fonds européens.

Le budget de l’AME, inscrit au programme 183, s’établit à 1,2 milliard d’euros et représente 84 % des crédits de la mission.

Le budget du programme 204 est fixé à 213 millions d’euros : il est stable par rapport à 2025, mais en retrait par rapport à 2024.

Le budget de l’Institut national du cancer (Inca) est de 41 millions d’euros, en hausse de 22 %. Cette progression devrait permettre, enfin, la mise en œuvre du registre national des cancers. Nous nous en félicitons, presque trois ans après l’adoption par notre chambre de la proposition de loi qui l’institue.

Nous ne le rappellerons jamais assez : le cancer est la première cause de mortalité en France. L’incidence de nombreux cancers augmente chaque année, et le cancer touche de plus en plus de personnes de moins de 50 ans.

La vaccination contre le papillomavirus continue d’être soutenue. Les crédits destinés aux victimes de la Dépakine et à l’agence de santé de Wallis-et-Futuna restent stables, mais leur diminution antérieure soulève des difficultés.

Le programme 379 permet le remboursement à la sécurité sociale des crédits européens alloués au financement du Ségur, à hauteur de 242 millions d’euros.

Quant aux dépenses de l’AME, elles ont augmenté de 6 % entre 2009 et 2020 et de 40 % entre 2021 et 2025. Les crédits présentés pour 2026 sont stables par rapport à 2025, mais les dépenses réelles dépasseront vraisemblablement les montants inscrits dans le budget de la mission.

Je rappelle toutefois que les bénéficiaires sont remboursés quels que soient les crédits budgétés. Si ces derniers sont insuffisants, l’État s’endette d’autant envers la sécurité sociale. Cette dette cumulée est aujourd’hui estimée à 362 millions d’euros.

D’après la direction de la sécurité sociale (DSS), la prévision de dépense pour 2025 est de 1,3 milliard d’euros, quand les crédits budgétés dans cette mission s’élèvent à 1,2 milliard d’euros.

Les crédits de l’AME progressent du fait de l’augmentation du nombre de bénéficiaires : on en dénombrait 461 000 au 31 mars 2025, la hausse ayant déjà été de 20 % entre 2021 et 2023.

Au vu du contexte budgétaire, nous plaidons nous aussi pour une meilleure maîtrise des dépenses de l’AME. Serait-il possible de les réduire sans entraver l’accès aux soins ? Faut-il limiter l’accès aux soins non urgents, comme le proposent, dans leur rapport, MM. Evin et Stefanini ? Selon nous, la réponse est oui.

Cette règle, avancent certains, vaut déjà pour les prothèses, les opérations de la cataracte ou encore les implants cochléaires, soumis à accord préalable de la sécurité sociale et à une présence minimale de neuf mois sur le territoire. Il semble toutefois qu’une amélioration des contrôles soit possible, afin de contenir les dépenses de l’AME.

Personnellement, avec plusieurs collègues du groupe Les Indépendants, je soutiendrai les deux amendements de Mme la rapporteure pour avis.

Le premier amendement vise à étendre le régime d’accord préalable de l’assurance maladie à une liste de soins non urgents fixée par décret. Cette liste sera régulièrement réexaminée. Une telle mesure permettra de réduire les montants nécessaires à l’AME tout en garantissant la prise en charge des soins urgents.

Le second amendement vise, en bonne logique, à minorer de 200 millions d’euros les crédits alloués à l’AME, tout en maintenant – j’insiste sur cet impératif – la prise en charge des soins urgents. Ces crédits sont sans doute encore trop élevés, mais les personnes seront soignées, même si les dépenses d’AME excèdent le montant voté. Il n’est donc pas interdit d’essayer de mieux rationaliser les dépenses de soins urgents.

D’une manière générale, les élus de notre groupe sont prêts à soutenir certaines mesures visant à assurer une meilleure maîtrise des dépenses de l’AME, à condition qu’elles préservent l’équilibre entre humanisme, réalité sanitaire et réalité économique, et qu’elles contribuent à lutter contre les abus. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP.)

M. Vincent Delahaye, rapporteur spécial de la commission des finances. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, les crédits de la mission « Santé » s’élèvent pour 2026 à 1,67 milliard d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. Ils augmentent ainsi de près de 11 % par rapport à l’exercice précédent.

En apparence, cela fait beaucoup, mais cette augmentation est trompeuse, car elle porte exclusivement sur un programme qui sert de « boîte aux lettres » pour des crédits européens destinés au financement des investissements des hôpitaux.

Ces fonds européens, qui doivent augmenter en 2026, seront reversés à la sécurité sociale. En réalité, les crédits de la mission « Santé », hors ces financements, restent stables pour l’année 2026.

La mission « Santé » – vous le savez sans doute, mes chers collègues – a été un peu déshabillée au fil du temps. Il n’y reste plus grand-chose, sinon un budget dont l’examen nous anime toujours beaucoup : celui de l’aide médicale de l’État, l’AME, qui représente 90 % des crédits qui y sont retracés.

Pour le reste, on trouve au sein de cette mission un saupoudrage d’aides destinées à des actions de prévention, la dotation versée à l’agence de santé de Wallis-et-Futuna, ainsi que les crédits de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses) et de l’Institut national du cancer (Inca).

Les crédits affectés à l’Inca augmentent de 9,6 millions d’euros en 2026 par rapport à 2025, cette hausse étant fléchée vers le financement de la mise en œuvre du registre national des cancers. Ce montant paraît important ; la commission des finances s’est demandé s’il était bien justifié. En tout état de cause, je rappelle que ce registre a été créé sur l’initiative de notre collègue Sonia de La Provôté, que je salue, dont la proposition de loi a été adoptée à l’unanimité de notre assemblée. Un tel registre national, construit à partir des registres qui existent déjà localement, va nous aider dans la lutte contre le cancer. Je suis donc bien sûr favorable à l’augmentation des crédits de l’Inca.

J’en viens enfin, madame la ministre, aux crédits affectés aux dépenses d’aide médicale de l’État. Malheureusement, ces crédits seront cette année encore insincères. Ils ont été reconduits au même niveau que l’an dernier, soit 1,207 milliard d’euros, alors que l’exécution pour 2025 est attendue aux alentours de 1,4 milliard d’euros. Il y a donc 200 millions d’euros d’écart entre la budgétisation et l’exécution, sachant qu’une légère progression des dépenses réelles devrait encore être enregistrée en 2026.

Le code de la sécurité sociale et le code de l’action sociale et des familles indiquent très clairement que les crédits d’AME de droit commun sont pris en charge par l’État. Dès lors, je ne comprends pas cette sous-budgétisation chronique du dispositif.

En 2024, l’État a déjà contracté une dette de 185 millions d’euros à l’égard de la sécurité sociale au titre des dépenses d’aide médicale de l’État. Cette situation risque de s’aggraver en 2025 : les montants inscrits en loi de finances initiale n’ayant pas été corrigés en loi de finances de fin de gestion, cette dette pourrait s’alourdir de plus de 200 millions d’euros. Si nous laissons les crédits de l’AME en l’état, si nous ne changeons rien – pour ma part, vous l’aurez compris, je suis pour changer des choses –, nous aurons créé, à la fin de l’année 2026, une nouvelle dette de l’État à l’égard de la sécurité sociale : nous aurons creusé le trou de la sécurité sociale de 670 millions d’euros supplémentaires !

Voilà qui n’est pas raisonnable : vient un moment où il faut faire face aux dépenses. L’AME couvre essentiellement les soins dispensés aux patients qui sont en situation irrégulière sur notre territoire ; s’agissant d’un guichet ouvert – ces patients doivent bien sûr être soignés –, les remboursements versés dans ce cadre sont effectués quel que soit le niveau des crédits ouverts. Il convient donc de modifier certains aspects du dispositif.

Sur ce sujet, les travaux ne manquent pas : je citerai le rapport remis au mois de décembre 2023 par Claude Evin et Patrick Stefanini, mais aussi le rapport d’information que j’ai moi-même remis, au mois de juillet 2025, au nom de la commission des finances.

Un certain nombre des recommandations que j’ai formulées ont été reprises dans des projets de décret. Madame la ministre, ces textes sont-ils toujours d’actualité ? Seront-ils ou non publiés ? Si, par exemple, on réforme les conditions d’obtention de la carte d’AME, en excluant, comme je le souhaite, l’extrait d’acte de naissance de la liste des documents d’identité valables pour la délivrance d’une telle carte, et si, comme le propose la commission des finances, on modifie le panier de soins non urgents, sans toucher au panier de soins urgents, alors seulement il deviendra possible de faire tenir les dépenses réelles dans l’enveloppe de 1,2 milliard d’euros inscrite à cet effet dans le projet de loi de finances pour 2026. Dans le cas contraire, les crédits ouverts ne suffiront pas.

J’aurai l’occasion de revenir sur tous ces sujets lors de la présentation de mes amendements et en donnant l’avis de la commission sur les amendements de nos collègues. (Applaudissements sur des travées des groupes UC et Les Républicains. – M. Marc Laménie applaudit également.)

M. Éric Kerrouche, auteur de la proposition de loi constitutionnelle. « Et tout compte fait quel type de violence pouvait [être] imposé dans un État où le droit était solidement ancré, […] où chaque citoyen croyait sa liberté et l’égalité des droits garanties par la Constitution solennellement jurée ? […]

« Ancrés dans notre vision du droit, nous croyions à l’existence d’une conscience morale […], européenne, universelle, et nous étions convaincus qu’il y avait un certain degré d’inhumanité qui s’éliminait une fois pour toutes devant l’humanité.

« Comme j’essaie ici d’être aussi honnête que possible, je dois reconnaître que chaque fois […] nous n’avons pas cru possible un centième ni même un millième de ce qui allait faire irruption quelques semaines plus tard. »

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, ces lignes sont tirées d’un livre qui hante la conscience européenne : Le Monde d’hier de Stefan Zweig. Ces mots marquent une sidération, celle que l’on ressent face à la fin brutale des certitudes, face à la vitesse de déliquescence de principes qui semblaient intangibles.

Nous avons l’impression que notre démocratie est intangible, et pourtant… Le droit a la force de cette apparence. Il fait advenir ce qui n’est pas. Il donne l’illusion d’une solidité à toute épreuve, mais cette solidité est conditionnelle. Tous les textes principiels peuvent être remis en question, y compris celui de la Constitution.

L’inquiétude sur la solidité des normes démocratiques n’est pas une affaire du passé. L’institut V-Dem de l’université de Göteborg, en Suède, publie régulièrement un rapport sur l’état de la démocratie dans le monde. Alors que, il y a vingt ans seulement, plus de la moitié de la population mondiale vivait dans un régime démocratique, l’équilibre bascule aujourd’hui. À la fin du mois de décembre 2023, 71 % de la population mondiale vivait dans une autocratie, contre 48 % dix ans plus tôt ; quarante-cinq pays étaient « en voie d’autocratisation », alors que dix-neuf seulement progressaient sur la voie démocratique, soit trois fois moins qu’il y a trente ans.

La démocratie recule moins du fait de coups d’État ou d’invasions armées que par une érosion intérieure des droits fondamentaux. Tous les indicateurs – liberté d’expression, liberté d’association, sincérité du scrutin électoral – sont au rouge, tant et si bien que la situation de la démocratie dans le monde est pire que celle que nous avons connue dans les années 1930.

Les dérives autoritaires viennent de tous les camps politiques. Sur le continent américain, le Venezuela est prisonnier du régime autoritaire de Nicolas Maduro, qui ne survit que par la violence ; aux États-Unis, Donald Trump outrepasse ses prérogatives constitutionnelles, écrasant un Congrès qui s’est rendu lui-même impuissant, tout en organisant une chasse aux migrants qui touche même les étrangers installés de longue date.

En Europe, en Hongrie et en Pologne, les partis populistes de droite ont instauré et instaurent encore, par touches successives, des mesures illibérales : contrôle des médias publics, restriction des droits fondamentaux, notamment ceux de la presse, remise en cause du droit à l’avortement.

L’illibéralisme n’est pas une rupture extérieure au constitutionnalisme libéral, mais un phénomène interne à celui-ci : des gouvernements élus utilisent le droit et le langage des libertés pour justifier des politiques liberticides. Ils détournent les principes de l’État de droit pour légitimer un pouvoir sans contrepoids, invoquant la souveraineté nationale ou l’efficacité politique pour affaiblir la garantie des droits.

En quelques années, la Hongrie est ainsi passée d’un constitutionnalisme à l’allemande à un régime où la Cour constitutionnelle est diminuée et placée sous contrôle politique. Ce n’est pas le seul régime populiste dont l’essor a remis en cause de manière fondamentale les cours constitutionnelles : à la marginalisation hongroise, d’autres, en Pologne ou aux États-Unis, ont préféré la capture.

Dans notre pays, cette tentation illibérale s’incarne notamment dans une proposition de loi constitutionnelle du Rassemblement national (RN) intitulée « Citoyenneté-Identité-Immigration ».

Cette proposition de loi constitutionnelle dépasse largement le cadre annoncé d’un simple « référendum sur l’immigration », qui n’est qu’un écran de fumée. Présentée comme un texte technique, destiné à combler un prétendu vide constitutionnel, elle n’est ni plus ni moins qu’une tentative de redéfinir la nature même de notre régime républicain, en modifiant près de 20 % de la Constitution.

Le texte en question instaurerait ainsi la « priorité nationale », une discrimination légale envers les étrangers, y compris réguliers, et les binationaux ; il limiterait l’accès de ces catégories aux prestations sociales et aux emplois publics, restreindrait le regroupement familial et supprimerait le droit du sol. En outre, il placerait la Constitution au-dessus des traités internationaux, privant tous les citoyens de recours devant les juridictions européennes et, tout particulièrement, la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH).

Il ne s’agit pas, comme le prétendent ses auteurs, d’un « bouclier constitutionnel », mais bien plutôt d’une bombe à fragmentation qui ferait voler en éclats les fondements démocratiques de notre État de droit.

Ce texte vise à instaurer une nouvelle Constitution de type plébiscitaire consacrant la « priorité nationale », la xénophobie d’État et le nationalisme identitaire. Sous couvert de souveraineté nationale, il isolerait juridiquement la France et affaiblirait la protection des droits et libertés.

Au cœur du dispositif proposé se situe le concept d’« identité française », à la fois omniprésent et jamais défini. Supposément menacée, cette identité devient un principe constitutionnel flou, instrumentalisé pour justifier la fermeture migratoire, la primauté du droit national et le repli culturel, ce qui ouvre la voie à une dérive autoritaire fondée sur une conception idéologique de la « francité ».

En bref, pour reprendre un titre du sociologue François Dubet, il s’agit d’une proposition adaptée au « temps des passions tristes ».

Elle se distingue surtout par sa manière de faire. Prenant le prétexte d’un précédent historique malheureux et déjà illégal, ses auteurs entendent détourner un article de la Constitution consacré au référendum législatif, l’article 11, pour réviser la Constitution, alors qu’en l’espèce seul l’article 89 doit être utilisé.

Le but est donc de détruire les principes constitutionnels de l’intérieur. Ce choix est funeste, non seulement pour notre régime politique, mais également pour la France.

Une Constitution est un acte fondateur par lequel une société se constitue un socle de valeurs et décide de l’ordre sociétal voulu. Cela va bien au-delà de la simple organisation des pouvoirs publics.

La place de la Constitution au sommet de l’ordre juridique explique pourquoi il doit être difficile de modifier ce texte, qui ne peut ni ne doit être assimilé à une loi ordinaire. Tel est bien le choix qu’a fait le constituant de 1958, en ne faisant figurer qu’un seul article – l’article 89 – dans le titre XVI, intitulé « De la révision ».

Tenter de passer par l’article 11, alors que l’article 89 existe, n’est pas indifférent. On vise ici à effacer le rôle du Conseil constitutionnel comme celui des deux assemblées.

La proposition de loi constitutionnelle que je vous soumets, avec mes collègues du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, a donc une finalité toute simple : boucher la porte dérobée qui existe au sein de nos institutions et simplement confirmer que seul l’article 89, à l’exclusion de tous les autres, doit servir à réviser notre texte constitutionnel.

Cette précision est d’autant plus nécessaire que nous ne faisons pas face à une seule menace. Dans un contexte international de dérive illibérale généralisée, tout président élu – de gauche, du centre, ou de droite – pourrait avoir la tentation de contourner nos institutions par le biais de l’article 11.

Une précision s’impose cependant. Il est clair que, si n’importe quel parti extrémiste arrivait au pouvoir, il pourrait appliquer son programme, mais il devrait respecter les règles institutionnelles et constitutionnelles.

En fait, c’est l’ambiguïté du principe de souveraineté nationale qui est exploité : né de la Révolution comme fondement de la démocratie et de la citoyenneté, ce principe peut aussi dériver vers l’exclusion. Gérard Noiriel a montré que, lors de chaque crise majeure, un même réflexe est réactivé en France : on désigne les étrangers comme responsables des difficultés du pays. Depuis la fin du XIX^e siècle jusqu’à aujourd’hui, la « préférence nationale » sert de réponse politique aux angoisses sociales : protection du « travail français » en 1880, quotas et exclusions dans les années 1930, puis durcissement des politiques migratoires dans les années 1980.

Or ce réflexe est à rebours de ce que nous sommes. Depuis deux cents ans, les droits se développent en France : les droits-libertés, d’abord, déjà reconnus par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, puis les droits-créances, introduits dans notre droit positif par le préambule de la Constitution de 1946.

La constitutionnalisation de la préférence nationale et la fermeture de notre pays détruiraient cet édifice. Honnêtement, ce n’est pas à la hauteur de ce que nous sommes.

Oui, mes chers collègues, notre pays est bien plus que cela. « La France est une composition », a dit Mona Ozouf. Elle est bien loin du discours de l’extrême droite ou de la droite extrême, qui glorifient une France éternelle qui n’a jamais existé tout en oubliant les ajouts géographiques, les adjonctions comme les retraits de territoire. Reconnaître la pluralité des identités françaises, c’est s’inscrire en faux contre l’enfermement et la sécession identitaires ; c’est donner une chance à notre pays.

Notre texte a été conçu pour protéger la Constitution. Si je suis favorable au référendum d’initiative populaire (RIP) comme à son potentiel élargissement, le référendum d’initiative citoyenne (RIC), la mise en œuvre des outils référendaires ne peut se faire sur la base de l’émotion, sauf à céder au risque plébiscitaire, en donnant plus de pouvoir à un Président de la République qui en a déjà trop. (M. Joshua Hochart s’exclame.)

C’est pourquoi je vous demande, mes chers collègues, de prendre la mesure du risque qui pèse sur notre démocratie et de contribuer, ensemble, à la sauvegarder. (Applaudissements sur les travées des groupes SER, CRCE-K et GEST.)

Mme Élisabeth Borne, ministre d’État. « Je suis d’accord – je l’ai dit – pour que l’on vérifie, mesure par mesure, s’il existe des anomalies ou des injustices lésant nos compatriotes. Ainsi, j’ai pris la décision d’intervenir au sujet de l’aide médicale de l’État (AME), pour faire entrer dans la norme les conclusions du rapport présenté par Claude Évin et Patrick Stefanini. »

M. Benjamin Haddad, ministre délégué auprès du ministre de l’Europe et des affaires étrangères, chargé de l’Europe. Madame la sénatrice Briante Guillemont, la défense du droit international, du multilatéralisme et de la diplomatie sont la boussole de la France. Nous avons eu l’occasion de rappeler ce message, que ce soit au sujet du nucléaire iranien ou encore de la situation tragique à Gaza.

Sur l’Ukraine, la France a déjà mobilisé l’aide au développement, via l’Agence française de développement (AFD). Vous avez mentionné la venue du président de la Rada de l’Ukraine, M. Stefantchouk. À l’occasion de la réception à Paris du Premier ministre ukrainien par M. François Bayrou, nous avons renforcé le fonds de 200 millions d’euros créé pour accompagner nos entreprises dans l’effort de reconstruction. Celle-ci commence dès à présent. À cet effet, une conférence internationale se tiendra dans les prochains jours à Rome, à laquelle la France prendra part.

J’y insiste : l’effort français est d’ordre humanitaire, mais il touche aussi à la reconstruction économique et au soutien militaire. Il passe également par des sanctions, comme vous l’avez souligné.

Nous agissons en ce sens à l’échelle européenne, en partenariat avec nos alliés américains. En ce moment, un paquet de sanctions très ambitieux est examiné par le Sénat des États-Unis, sur proposition du républicain Lindsey Graham. Il contient des mesures secondaires ciblant les pays qui aident la Russie à contourner les sanctions sur l’énergie. L’effort se poursuit donc sur les deux fronts.

Je vous remercie d’avoir mentionné la Moldavie, qui est une priorité de l’action de la France. Notre pays et ses partenaires animent le Core group Moldavie pour accompagner cet État, notamment dans la lutte contre la désinformation et dans la résilience face aux attaques cyber. J’ai eu l’occasion de me rendre sur place après le référendum constitutionnel et l’élection présidentielle : pour faire basculer en sa faveur 10 % des suffrages, la Russie n’a eu qu’à débourser l’équivalent de ses dépenses militaires pour un jour de guerre en Ukraine, notamment par l’achat de voix via des réseaux comme Telegram.

Un accord a été signé entre le gouvernement de la Moldavie et le service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères (Viginum), l’agence française de lutte contre les manipulations de l’information. La coopération avec l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (Anssi) a également été renforcée pour aider les Moldaves à préparer les élections législatives de la rentrée. Cette fois encore, il faut s’attendre à ce que le gouvernement réformateur pro-européen de Chisinau soit l’objet d’attaques cyber et informationnelles. En parallèle, il aura à mener des efforts économiques et des réformes.

Au-delà de la situation en Ukraine, ce pays est la ligne de front des démocraties.

M. Guillaume Gontard. Monsieur le Premier ministre, à Kiev, à Gaza, à Téhéran, à Tel-Aviv, le fracas des bombes résonne et le sang coule. Les victimes, notamment civiles, se comptent par milliers.

Depuis 2022, sous la pression des empires, des nationalismes et des fous de Dieu, l’horreur de la guerre a ressurgi dans toute l’Eurasie.

Dans ce chaos mondial, la France et l’Europe ne doivent avoir qu’un seul cap : la défense du droit international, la souveraineté des peuples et l’équilibre entre les puissances.

Au nom du droit, nous dénonçons l’agression russe et réaffirmons notre soutien plein et entier à l’Ukraine, représentée par le président de la Rada, Rouslan Stefantchouk, que je salue.

Au nom du droit, nous dénonçons la détention d’otages par le Hamas et les mollahs.

Au nom du droit, nous dénonçons le génocide à Gaza et la colonisation de la Cisjordanie.

Au nom du droit, nous dénonçons le non-respect par le régime sanguinaire iranien du traité de non-prolifération nucléaire.

Au nom du droit, nous dénonçons la guerre préventive, déclenchée hors de tout cadre multilatéral par Israël contre le régime des mollahs, qui menace de dégénérer.

Il n’est plus acceptable d’être mis devant le fait accompli par le bellicisme de Benyamin Netanyahou et par la politique erratique de Trump, qui ne proposent aucune issue politique et torpillent deux rencontres diplomatiques essentielles.

Comme en 2003 au sujet de l’Irak, la France doit affirmer son refus du manichéisme et de la loi du plus fort.

Face à l’impunité de Netanyahou qui engendre le chaos, elle doit sortir du laxisme et de l’inaction. Nous devons prendre des sanctions économiques, cesser nos coopérations, appliquer les mandats de la Cour pénale internationale (CPI) et reconnaître enfin l’État de Palestine.