SIRIUS

M. Bernard Cazeneuve, ministre de l’intérieur. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, c’est dans une immense émotion partagée que je m’exprime devant vous aujourd’hui.

Cette émotion, je l’ai ressentie, monsieur le président, dans vos propos, très justes, très profonds, qui rappelaient ce que nous sommes, ce que sont les valeurs de la République, ce qui nous rassemble dans cet hémicycle et, par-delà, dans le pays.

J’ai retrouvé cette émotion, cette force dans les interventions de tous ceux qui se sont succédé à la tribune, quelle que soit la formation politique à laquelle ils appartiennent.

J’ai ressenti cette émotion aussi dans le discours qu’a prononcé le Premier ministre avec une force exceptionnelle tout à l’heure à l’Assemblée nationale.

Nous avons tous ressenti cette émotion dimanche dans les rues de Paris, alors que, derrière les victimes rassemblées dans la dignité, étaient présents des chefs d’État et de gouvernement venus de toute l’Union européenne et bien au-delà.

Autour du Président de la République française, ils étaient venus dire leur amour de la France et leur attachement aux valeurs que nous incarnons, qui sont des valeurs universelles, dont ils se sont parfois inspirés pour mettre en place leurs institutions.

Nous étions nombreux dimanche – représentants des institutions, des corps constitués, mais aussi simples citoyens – à dire que nous n’avions pas peur, que, face au terrorisme, nous étions debout, déterminés à défendre fermement ce que nous sommes, exigeant qu’à chaque instant prévalent les valeurs de la République et exprimant la volonté que, à tout moment, la sécurité des Français, notamment des plus exposés d’entre eux, soit assurée.

Nous avons tous à l’esprit – vos propos, mesdames, messieurs les sénateurs, en témoignent – l’importance du drame qui s’est produit la semaine dernière.

Ce drame a touché des journalistes, des caricaturistes, des dessinateurs, parce que, par leur crayon, ils étaient les héritiers de l’esprit de Voltaire. À l’instar de Micromégas venu de Sirius, ils regardaient notre pays d’un autre point de vue et, par la distance qu’ils créaient parfois, parvenaient à déceler ce qui en nous méritait d’être corrigé ou dénoncé. Le crayon de ces caricaturistes était leur manière à eux de témoigner de leur impertinence et de créer, entre leur regard et la réalité, cette distance dont nous avons besoin parfois pour nous changer nous-mêmes.

Cette impertinence, cette liberté, c’est ce qu’on a voulu atteindre. Cette impertinence, cette liberté, c’est la France de Daumier à Wolinski, à Cabu, et à tant d’autres qui, par leur talent, témoignent de notre amour pour la liberté.

On a voulu atteindre des policiers, nationaux et municipaux, parce que, dans la République, ils incarnent le droit et l’ordre. Quand je dis « l’ordre », je ne parle pas d’une fermeture, d’une rigueur, d’une rigidité. Non, je veux parler de l’amour de la République, du droit, de l’État de droit qui constituent notre patrimoine commun.

Je vais vous parler de ces policiers, parce qu’ils ont été en première ligne durant ces événements et, comme vous l’avez justement souligné les uns et les autres, ils méritent notre estime et notre considération.

Je vais vous parler des camarades membres du service de protection des hautes personnalités de Franck, qui assurait la protection de Stéphane Charbonnier, dit « Charb », et qui est tombé, quelques minutes après l’entrée des terroristes dans les locaux de Charlie Hebdo, la main sur son pistolet, afin de protéger courageusement celui dont il avait la charge. Je n’oublierai jamais leurs larmes, eux qui connaissaient le courage, la droiture et la valeur de leur collègue. Je n’oublierai jamais non plus le regard de la mère de Franck ce matin lors de la cérémonie disant sa détermination à résister à la peur dans la dignité.

Je n’oublierai jamais l’effroi des camarades de la jeune policière municipale de Montrouge qui venaient d’assister au crime abject dont elle avait été victime – on lui a tiré dans le dos ; par-delà les larmes, il y avait la colère et l’indignation.

Je n’oublierai jamais non plus les visages et les regards des policiers du commissariat du XI^e arrondissement, camarades du policier Ahmed, qui a tenté de s’interposer, après que le crime eut été commis dans les locaux de Charlie Hebdo, afin que la fuite funeste s’arrête. Il y avait dans ces regards une tristesse incommensurable et la fierté d’être policier.

Je n’oublierai pas davantage les regards, parfois derrière le masque qui assure leur protection – il ne faut pas qu’on les reconnaisse, qu’on les distingue, qu’on les identifie –, des policiers de la BRI et du Raid qui sont intervenus et ont sauvé toutes les vies qui pouvaient l’être à l’épicerie Hypercacher. Ces regards témoignaient non pas de la peur après l’engagement, non pas de l’effroi – qui dut pourtant à un moment être rencontré –, mais simplement de la fierté d’avoir sauvé des vies.

À ces hommes, à ces femmes qui constituent nos forces de l’ordre que j’ai eues sous ma responsabilité pendant ces événements tragiques, je veux, de cette tribune hautement symbolique, leur dire, du fond du cœur, mon immense gratitude. (Applaudissements prolongés.) Et je sais, mesdames, messieurs les sénateurs, qu’elle est l’expression de ce que chacune et chacun d’entre vous éprouvez, car nombreux ont été vos témoignages, vos lettres, vos appels, vos SMS en ce sens.

Je n’oublierai jamais non plus à quel point, au cours de cette période, vous avez été proches de celles et de ceux qui assurent la sécurité des Français. À vous aussi, sénateurs et sénatrices de France, je veux exprimer ma gratitude et mes remerciements pour cette solidarité, pour cet amour de la République.

Je n’oublierai pas plus les propos qui ont été tenus par les représentants de la communauté juive française, notamment par ceux des institutions juives de France, qui nous ont dit leur lassitude et leur tristesse d’avoir peur : ils voient en effet l’antisémitisme ressurgir dans des formes qui donnent le sentiment que jamais les choses ne s’arrêteront, que jamais il ne sera mis fin à l’abjection.

Comme l’a fait le Premier ministre tout à l’heure à la tribune de l’Assemblée nationale avec force, je veux, avec vous, leur dire que nous mettrons tout en œuvre pour que plus jamais un seul juif de France n’ait peur d’aller dans une école ou dans un lieu de culte parce que des barbares et des assassins veulent s’attaquer à ce qu’il y a de plus précieux dans notre pays, le droit de croire ou de ne pas croire. Dès lors que l’on a fait le choix d’une religion, on doit pouvoir la pratiquer en sécurité et librement. (Applaudissements.)

Dimanche, lorsque nous étions ensemble dans les rues de Paris, nous avons ressenti l’élan du peuple de France qui prenait dans ses bras, par-delà les proches des victimes qui conduisaient le cortège, tous les journalistes de France qui incarnent la liberté et qui la font vivre dans la République, tous les policiers de France, nationaux et municipaux, les gendarmes qui assurent l’ordre et font respecter l’État de droit, tous les juifs de France qui aiment profondément la République et n’entendent pas qu’on l’atteigne, mais aussi tous les autres qui peuvent avoir honte, qui peuvent avoir peur et qui n’admettent pas que, dans la République, on crée la division, l’effroi et la peur.

Bien entendu, comme l’ont dit le Premier ministre à l’Assemblée nationale, le Président de la République ce matin encore avec beaucoup de force, les orateurs qui viennent d’intervenir à l’instant, nous devons maintenant regarder l’avenir et tirer tous les enseignements des événements qui se sont déroulés.

Je veux vous indiquer, en vertu de la responsabilité qui est la mienne en tant que ministre de l’intérieur – mais le Premier ministre a précisé tout à l’heure que c’était un devoir pour l’ensemble du Gouvernement –, que je tiens à la disposition des assemblées pour expliquer, pour rendre compte. Cette exigence de rendre compte fait partie de la démocratie ; elle doit être encore plus forte aujourd’hui que par le passé, lorsque des événements difficiles se sont produits, non seulement en raison de la dimension du drame, de la tragédie que nous venons de vivre, mais aussi parce que c’est ensemble que nous devons tirer les enseignements de ce qui s’est passé pour apporter les justes corrections, pour entamer les évolutions adéquates, afin d’être plus forts et mieux armés encore face au risque terroriste.

À l’instar du Premier ministre à l’Assemblée nationale, je voudrais esquisser devant vous rapidement – nous aurons prochainement l’occasion de revenir sur ce sujet – les quelques pistes que nous avons retenues afin d’avancer ensemble.

D’abord, il y a l’urgence qui, selon moi, se rapporte à deux sujets.

Le premier concerne les enquêtes qui se poursuivent. Nous avons mis en place – et ce fut l’une des raisons du succès des opérations qui ont été conduites – une cellule interministérielle de crise destinée à assurer le bon déroulement des enquêtes placées sous l’autorité du parquet antiterroriste et à mettre hors d’état de nuire tous ceux qui avaient commis certains actes ou pouvaient en commettre encore. À la demande du Président de la République et du Premier ministre, nous avons décidé de ne pas la désarmer. Cette cellule rassemble plusieurs fois par jour autour de moi les hauts responsables du ministère de l’intérieur qui travaillent ensemble, échangent des informations, de manière que les enquêtes progressent rapidement et permettent de déterminer toutes les complicités et l’identité de ceux qui ont participé ou contribué aux actes tragiques de la semaine dernière afin qu’ils soient mis hors d’état de nuire.

Vous comprendrez, mesdames, messieurs les sénateurs, qu’il ne serait pas responsable de ma part de donner des éléments sur les enquêtes en cours, qui sont placées sous l’autorité du procureur de la République de Paris et de la section antiterroriste du parquet.

Néanmoins, je veux vous assurer que tout est mis en œuvre pour que, d’une part, ces enquêtes progressent et soient concluantes et, d’autre part, l’ensemble des services placés sous ma responsabilité, notamment la direction générale de la sécurité intérieure, puissent identifier ceux qui représentent un danger pour notre pays.

Car, et il faut dire les choses et y faire face avec sang-froid et détermination, nous sommes confrontés à un terrorisme d’un nouveau type.

Il y a ces combattants, dont le nombre a augmenté de près de 80 % depuis le début de l’année, qui partent sur le théâtre des opérations terroristes, notamment en Irak et en Syrie, et en reviennent après avoir procédé à des exactions, des exécutions, des décapitations, animés par le seul instinct de la haine.

Il y a tous ceux qui sont organisés au sein de structures – je pense notamment à Al-Qaïda – et qui peuvent, par d’autres moyens, frapper encore et à tout moment.

Il y a ceux qui n’appartiennent à aucune structure, mais qui, dans une relation exclusive de toute autre, « fréquentent » la violence sur internet et qui peuvent, seuls, sans avoir été commandés par personne, passer à l’acte et commettre des crimes ; ce sont d’ailleurs les plus difficiles à détecter.

Il y a les cellules dormantes. Il y a aussi les réseaux organisés du crime, du trafic d’armes et du trafic de drogue, qui alimentent financièrement ces structures terroristes organisées, qu’il faut démanteler.

Je veux vous dire clairement et fermement la détermination du Gouvernement à agir sans trêve ni pause pour que la France ne devienne pas un sanctuaire pour ces acteurs du crime, quelles que soient les activités auxquelles ils se livrent.

Les services qui sont placés sous ma responsabilité sont résolus à atteindre ces derniers en multipliant les actions et les initiatives, comme ils le font depuis des mois. (Applaudissements.) Je vous demande solennellement de leur transmettre toutes vos questions, car ils sont déterminés à y répondre. Dans le même temps, il faut bien comprendre que, face au risque auquel nous sommes confrontés, nous devons faire preuve d’une grande mobilité, d’une constante capacité d’adaptation et d’une totale détermination.

Au-delà de la poursuite des enquêtes et de la garantie de la sécurité des Français par l’action de nos services de renseignement, il convient d’assurer la protection des lieux et des institutions qui peuvent se trouver frappés par ces assassins et ces barbares.

C’est la raison pour laquelle nous avons pris la décision de protéger l’ensemble des écoles et des lieux de culte de la communauté juive, à sa demande et en liaison étroite avec elle, mais aussi d’autres, car les actes islamophobes se sont multipliés au cours des derniers jours. Il est du devoir de la République de protéger tous ses enfants et de traquer ceux qui veulent s’attaquer à ses valeurs et à ses principes. Pour cela – plusieurs orateurs l’ont dit –, nous devons être intransigeants, comme l’a indiqué aujourd'hui le Premier ministre avec force, à l’égard du respect du principe de laïcité.

Parallèlement, nous devons nous armer davantage. À cette fin, nous devons traiter au fond trois questions évoquées précédemment, en très étroite concertation avec l’ensemble des groupes représentés à l’Assemblée nationale et au Sénat. C’est l’esprit de la réunion que j’ai tenue hier place Beauvau ; d’autres suivront très rapidement, car la réponse, comme vous l’avez dit les uns et les autres, ne saurait trop attendre.

Le Premier ministre a proposé que nous engagions une réflexion collective et que je travaille, avec d’autres membres du Gouvernement, sur trois sujets.

Il s’agit d’abord de la question des moyens.

Nous sommes dans une période d’unité et de concorde nationales. Espérons qu’elle dure le plus longtemps possible, car, comme vous l’avez tous relevé, l’unité nationale est la condition d’une réponse forte aux attaques terroristes.

Alors, il n’est pas temps, pas plus aujourd'hui qu’ultérieurement, de faire le bilan des décisions prises par les uns et les autres à tel ou tel moment. Nos forces de sécurité ont perdu des moyens, et nous sommes tous déterminés à faire en sorte qu’elles en retrouvent. C'est l’esprit de la décision du Gouvernement au début du quinquennat de procéder à des recrutements nouveaux dans la police et la gendarmerie. Au sein de la direction générale de la sécurité intérieure, dont 50 % des effectifs se consacrent à la lutte antiterroriste, sur les 432 postes envisagés, la moitié a d’ores et déjà créée. Il en faudra sans doute plus.

Le Premier ministre m’a demandé de lui faire des propositions. Nous avons besoin d’ingénieurs, de techniciens et d’informaticiens pour mieux détecter les filières qui agissent sur internet et mieux résister aussi à des cyber-attaques dont nous pourrions faire l’objet.

Nous avons également besoin de conforter nos moyens hors personnels. Dans le cadre du budget triennal, 12 millions d’euros par an ont été affectés à la direction générale de la sécurité intérieure pour lui permettre d’améliorer ses capacités technologiques d’intervention. J’ai récemment indiqué au Premier ministre qu’il me paraissait nécessaire d’aller plus loin dans la modernisation des infrastructures informatiques du ministère de l’intérieur, des réseaux et des applications, car les défaillances constatées, notamment celles du système CHEOPS à l’occasion du retour de trois combattants étrangers ayant transité par la Syrie, sont le signe d’un sous-investissement chronique dans les moyens informatiques nécessaires pour assurer la sécurité. Nous allons procéder, là aussi, à des investissements significatifs dans le cadre du plan que je présenterai au Premier ministre dans quelques jours.

Les moyens concernent aussi ceux qui permettent à nos forces d’être rapides et réactives lorsque des incidents graves se produisent. La question des véhicules a été évoquée : ce n’est pas un sujet mineur. D’ores et déjà, 40 millions d’euros sont affectés pour permettre l’achat de 2 000 véhicules par an. Cet effort doit se poursuivre et s’intensifier.

Au-delà des moyens pour la police, la gendarmerie et la direction générale de la sécurité intérieure, il faut évoquer les moyens de l’administration pénitentiaire. On le sait, la radicalisation s’effectue aussi en milieu carcéral. Nombre de délinquants de droit commun incarcérés sont confrontés en prison à l’islamisme radical. Certains, à l’issue de leur emprisonnement, ont la tentation de commettre des crimes qu’ils n’avaient pas envisagés. Tout doit être mis en œuvre pour apporter la juste réponse, comme a commencé à le faire, avec beaucoup de force et de détermination, Mme le garde des sceaux. (Mouvements de doute sur les travées de l'UMP.)

Nous devons aussi, mesdames, messieurs les sénateurs, nous attaquer aux insuffisances ou aux inadaptations de notre système juridique. Je me souviens très bien, à cet égard, des débats que nous avons eus à l’occasion de l’examen de la loi renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme, voilà deux mois seulement.

Depuis le début du quinquennat, deux lois antiterroristes ont été adoptées : la première soutenue par le Premier ministre lorsqu’il était ministre de l’intérieur, la seconde par moi-même il y a quelques semaines, au mois de novembre dernier.

Je me souviens donc des débats que nous avons eus. Il ne faut d’ailleurs pas les revisiter pour nous faire grief les uns aux autres de nos positionnements de l’époque. Il est normal en démocratie – je n’en ai pas été choqué au moment où des discussions – que l’on cherche constamment le juste équilibre entre la nécessité de renforcer la sécurité des Français et celle de ne pas porter atteinte à leurs libertés.

Lors de ces débats, j’avais insisté sur le rôle déterminant joué par internet, et sur la nécessité de prévoir davantage de régulation et d’intervention pour que les messages de haine qui s’y déploient sans limites soient enfin cantonnés. Une discussion s’était alors engagée sur la nécessité de trouver le bon équilibre entre, d’un côté, cette exigence de régulation et, de l’autre, la neutralité d’internet et la liberté d’expression sur la Toile.

Je me souviens que la proposition d’interdiction administrative de sortie du territoire pour les individus dont on savait qu’ils allaient s’engager dans des opérations terroristes et dont on était, à juste titre, convaincu qu’ils reviendraient habités par le seul instinct de la haine, avait donné lieu à des discussions sur la liberté d’aller et venir.

Nous avions présenté, lors de l’examen de l’article 15 de la loi, une disposition qui permettait à mon ministère de conserver au-delà de trente jours le contenu des interceptions de sécurité, de manière à aller au bout de l’exploitation des renseignements. Or je me souviens que, à l’issue des débats, tant à l’Assemblée nationale qu’au Sénat, cette mesure, qui devait nous permettre de disposer de la totalité des éléments dont nous avons besoin pour mener les opérations de surveillance, n’a pas pu être adaptée.

Cela étant, dans le contexte nouveau résultant des événements qui viennent de se produire, nous ne devons pas mettre en place des lois d’exception, car elles constitueraient une première victoire des terroristes sur nous-mêmes, sur la démocratie. (Mme Esther Benbassa applaudit.) Nous devons, au contraire, regarder lucidement la réalité et prendre toutes les mesures, notamment au travers de la future loi sur le renseignement, qui permettront à nos services de se doter de moyens de lutte efficaces contre le terrorisme. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

Enfin, je voudrais insister sur l’importance des organisations et des coopérations. Certes, nombre de sujets qui devront être traités dépendent de nous, les représentants du Gouvernement, et de vous, les législateurs. Face à la situation nouvelle à laquelle nous sommes confrontés, nous allons devoir, ensemble, prendre nos responsabilités. Mais beaucoup dépend aussi d’un cadre qui associe d’autres institutions et d’autres États. Je pense notamment aux enjeux européens sur lesquels nous devons nous mobiliser et que nous avons de nouveau mis sur le métier dimanche dernier, lors du rassemblement à Paris des ministres de l’intérieur non seulement de l’Union européenne, mais aussi d’autres grandes puissances. Nous devons travailler étroitement ensemble pour être plus efficaces en termes de renseignement et de démantèlement des grandes filières du crime organisé, en particulier terroristes.

Je veux parler, tout d’abord, de ce qui doit être fait pour démanteler de façon volontariste tous les réseaux de trafic d’armes. Ce trafic international dépasse largement les frontières de l’Europe ; il mobilise des organisations criminelles qui ont parfois une dimension multinationale et conduit les acteurs concernés à utiliser des sociétés-écrans, des comptes dans des paradis fiscaux pour alimenter le terrorisme. Il faut que nous soyons capables, par des actions plus puissantes sur internet, par des échanges plus réguliers entre services de renseignement, de démanteler rapidement ces filières organisées du crime, notamment dans le domaine susvisé.

Nous devons ensuite mieux identifier les trajets des membres de ces réseaux terroristes. Le système d’information Schengen, doté d’un dispositif de signalement, doit ainsi nous permettre d’interrompre à tout moment les parcours des individus susceptibles de commettre des crimes dans l’un de nos États après avoir traversé l’Europe, ou même dans plusieurs États après avoir fait escale dans différents aéroports.

Je veux parler, ensuite, de la mise en œuvre du PNR, ou passenger name record. Comme l’a fait le Premier ministre aujourd'hui devant l’Assemblée nationale, je veux profiter de ce débat au Sénat pour dire à l’ensemble des parlementaires européens que nous ne pourrons pas gagner la lutte contre le terrorisme si nous ne mettons pas rapidement en place le PNR (Applaudissements.), ce qui est possible sans préjudice pour les libertés publiques. En effet, la Cour de justice de l’Union européenne vient de prendre une position sur la durée de détention des données grâce à laquelle un équilibre peut être trouvé entre la protection des données et une meilleure sécurité au plan européen.

M. Louis Nègre. Vu de Sirius, à 1 000 kilomètres de là, je me garderai bien de porter un jugement sur le fait urbain parisien. Je suis cependant interpellé par la question du périmètre.

Lorsqu’on aborde les grands problèmes d’intérêt collectif, c’est-à-dire les services publics, comme l’assainissement, le traitement des ordures ménagères, les transports, il vaut mieux, me semble-t-il, avoir une vision d’ensemble. Puisque la métropole du Grand Paris compte d’ores et déjà 10 millions d’habitants, pourquoi ne pas fixer le seuil de la région à 12 millions ? Pourquoi faire compliqué quand on peut faire simple ? Il suffirait de prévoir un périmètre qui corresponde à un étage administratif reconnu, même s’il comporte des hauts et des bas, mais sur lequel tout le monde s’accorde.

Pourquoi ne pas prévoir une simplification du périmètre,...

M. André Trillard. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, en cette fin d’après-midi, nous examinons en deuxième lecture le projet de loi relatif à la lutte contre la piraterie maritime et à l’exercice des pouvoirs de police de l’État en mer. C’est avec satisfaction que nous avons pu constater, en commission, que ce texte n’a été modifié qu’à la marge par nos collègues députés.

En effet, les amendements adoptés par l’Assemblée nationale sont d’ordre rédactionnel, preuve du remarquable travail préparatoire du rapporteur, notre collègue André Dulait, et de la qualité de celui que nous avons mené à la fois commission et, le 6 mai dernier, en séance publique, grâce à l’ensemble de nos collègues, sur quelque travée qu’ils siègent.

De fait, nous ne referons pas le débat, de même que je ne reviendrai pas sur le fond du texte, mais vous me permettrez d’attirer votre attention sur quelques points qui me semblent importants.

Tout d’abord, ce projet de loi est aussi symbolique que pragmatique. Il apporte une réponse législative concrète à un phénomène en hausse : je vous renvoie aux publications chiffrées du Bureau maritime international sur la hausse des actes de piraterie, étant observé que plus de 90 % du transport mondial de marchandises s’effectue par voie maritime.

Et ce n’est pas seulement le sénateur de la commission des affaires étrangères qui s’en émeut, c’est aussi l’élu de Loire-Atlantique, car, en 2009, le trafic du port de Saint-Nazaire a avoisiné les 30 millions de tonnes.

Ce projet de loi, que nous examinons en deuxième lecture, permet la mise en place d’un cadre juridique relatif à la répression de la piraterie en s’appuyant, d’une part, sur la convention de Montego Bay et en reprenant, d’autre part, les dispositions de la loi du 15 juillet 1994 relative aux modalités de l’exercice par l’État de ses pouvoirs de police en mer.

Ce texte évitera à l’avenir à notre pays les condamnations de la Cour européenne des droits de l’homme, comme ce fut le cas avec l’arrêt Medvedyev en 2008.

Désormais, la France disposera d’un cadre légal pour intervenir, appréhender et éventuellement détenir les auteurs d’actes de piraterie, et ce au moment où notre pays participe aux opérations navales européennes en la matière. Je pense notamment à l’opération Atalanta, qu’elle mène avec ses partenaires espagnol et anglais.

Face à l’euroscepticisme en matière de défense européenne, nous ne pouvons que nous en féliciter. Cela prouve que notre droit national peut tout à fait coexister avec le droit européen et que les États européens peuvent parler d’une seule voix tout en menant des actions concrètes et efficaces.

Je vous renvoie d’ailleurs aux déclarations de Mme Ashton, le 29 juillet dernier, qui se félicitait des opérations européennes contre la piraterie.

L’adoption de ce texte correspond à l’envoi d’un double message. Outre notre attachement au droit européen, c’est un message aux pirates eux-mêmes que nous adressons, et ce au moment où six Somaliens sont renvoyés devant la cour d’assises des mineurs de Paris pour la prise d’otages à bord du Carré d’As.

Les lacunes de notre droit auraient pu être interprétées par les pirates comme « un laisser-passer », mais ce texte est un avertissement sévère qui a d’ores et déjà des conséquences judiciaires pour les auteurs.

Si nous mettons en place des opérations telles qu’EuNav pour lutter contre la piraterie, nous savons que les solutions se trouvent également sur place.

Certes, ce fléau trouve ses origines dans la misère et la pauvreté, mais, malgré ses difficultés, le pouvoir central somalien devrait engager des actions à l’encontre de ses pirates.

À ce jour, au large des côtes somaliennes, la piraterie laisse planer une menace sur 25 000 navires qui y croisent chaque année. Pour 2010, ce ne sont pas moins de 206 actes de piraterie qui ont été recensés par le Bureau maritime international.

Ces actes de kidnapping sont d’autant plus odieux qu’aucune distinction n’est faite entre les bateaux de plaisance, les navires commerciaux ou les navires du programme alimentaire mondial à destination des populations démunies, pour qui ces cargos sont bien évidemment vitaux.

Les trois derniers mois de cette année resteront marqués par le nombre d’attaques, qui s’étendent désormais au large des côtes de l’Afrique orientale. À la fin du mois de septembre, à moins de 45 nautiques du port Dar Es Salam, en Tanzanie, trois navires ont été pris pour cible ; le 11 octobre, c’est un cargo japonais transportant de l’acier qui a été attaqué au large du Kenya ; enfin, le 9 novembre, un bateau de plaisance sud-africain a été attaqué.

À cette menace s’ajoutent l’angoisse d’une demande de rançon et l’incertitude sur l’avenir des cargaisons, dont la valeur marchande atteint souvent plusieurs millions d’euros, voire plus.

Les conséquences de ce pic de dangerosité se traduisent par une très forte augmentation des primes d’assurance pour les armateurs, qui n’ont toujours pas d’autre choix que de transiter par le golfe d’Aden ou l’océan Indien.

Souvenons-nous du Sirius Star : la cargaison était estimée à 100 millions de dollars et les demandes de rançon s’élevaient 25 millions ! Mais combien d’autres navires sont encore retenus parce que ni les armateurs ni les gouvernements n’ont les moyens d’intervenir ?

Mes chers collègues, je souhaite ici attirer votre attention sur un point qui n’a pas été évoqué, ou très peu.

Le dernier rapport de l’association Ecoterra International, spécialisée sur les questions de piraterie, estime que, à ce jour, 669 marins – philippins, ukrainiens, yéménites, indiens, ghanéens, etc. – sont détenus par des pirates dans des conditions dramatiques.

Depuis leur fond de cale, ils croupissent en attendant une hypothétique libération ou un geste de leurs armateurs et gouvernements.

Alors à ceux qui s’inquiètent – légitimement – du respect des droits des prisonniers et des conditions d’arrestation des pirates par les autorités françaises, je souhaite rappeler que les kidnappés sont aussi concernés par les droits de l’homme !

Bien sûr, il est difficile de dresser un profil type des pirates et de leur appartenance à certains réseaux ou groupes mal identifiés, mais le trafic maritime représente pour ces individus une manne financière illimitée et sans cesse renouvelée.

C’est là ni plus ni moins un fonds d’investissement qui leur permet d’acquérir de véritables arsenaux militaires, lesquels font désormais partie intégrante de la parfaite panoplie du pirate du XXI^e siècle.

D’ailleurs, lorsqu’on observe l’état de leurs embarcations – les « bateaux-mères » – s’élançant à l’assaut de supertankers, on ne peut que constater leur témérité, qui n’est pas si éloignée de celles des flibustiers ou des boucaniers des siècles passés !

À la lecture du quotidien britannique maritime Lloyd’s List, on découvre que M. Garaad Mohamed, pirate somalien de son état, se hisse au hit-parade des descendants de Barbe Noire et qu’il est l’un des hommes les plus influents de Somalie et de la navigation. D’ailleurs, il n’hésite pas à se targuer des bénéfices que lui rapporte son florissant commerce.

C’est pour cela que je vous remercie, mes chers collègues, d’avoir accepté ma proposition d’amendement tendant à permettre aux autorités de saisir et de détruire les embarcations.

Cependant, si l’on prend en compte le fait que les océans couvrent plus de 70 % de la surface de la planète et que 90 % des marchandises sont transportées par voie maritime, nous aurons un rapide aperçu du chemin qu’il reste à parcourir aux États pour assurer la sécurité totale de leurs navires.

À terme nous pouvons craindre la mise en place d’opérations de maintien de la sécurité maritime menées par les acteurs de la politique de sécurité et de défense commune et leurs alliés.

N’oublions pas non plus que ces détournements de navires et de leurs cargaisons peuvent avoir des conséquences catastrophiques en termes humanitaires et économiques, mais aussi écologiques.

Certes, les pirates n’ont aucun avantage à détériorer les cargaisons, bien au contraire, ils n’en ont d’ailleurs pas les moyens, mais les risques d’accident existent.

C’est en particulier le cas lors d’attaques de supertankers – le Sirius Star transportait 2 millions de barils de pétrole – ou de bateaux-citernes, qu’ils contiennent des produits chimiques ou du gaz.

De plus, ces détournements de supertankers, qui transportent des matières énergétiques en des temps où celles-ci tendent à se raréfier et où leurs prix s’envolent, nous poussent à nous interroger sur les transports de marchandises stratégiques.

Les conséquences sur les marchés de matières premières sont loin d’être négligeables.

Avant de conclure, monsieur le ministre, je souhaiterais vous faire part de ma préoccupation « technique » sur les actes de piraterie commis dans les eaux territoriales françaises.

Nous le savons, la France bénéficie de la deuxième surface maritime au monde grâce à ses départements et collectivités d’outre-mer et à quelques îles éparses.

La menace de piraterie existe dans les eaux françaises de certaines collectivités d’outre-mer, comme le prouvent des exemples récents à Mayotte, à Tromelin, etc.

Or il me semble que nous nous retrouvons dans une situation paradoxale. La loi donne compétence aux commandants de navire de guerre pour agir en haute mer, y compris dans les eaux territoriales étrangères lorsque le droit international les y autorise, alors que cette compétence leur est refusée contre les brigands opérant en eaux françaises.

Pourtant, conformément à la convention de Montego Bay, il est possible de prévoir en droit français de punir les personnes qui commettraient en eaux intérieures ou territoriales françaises des infractions analogues à l’infraction de piraterie.

Malheureusement, le projet de loi ne crée pas d’infraction de piraterie spécifique puisqu’il reprend des infractions prévues par le code pénal.

Malgré tout, les articles 25 et 27 de la convention de Montego Bay donnent pouvoir à l’État côtier de prendre, dans sa mer territoriale, les mesures nécessaires pour empêcher tout passage qui n’est pas inoffensif.

Ainsi, dans certaines de ces zones, comme dans les îles Éparses, seule la marine dispose des moyens permettant de rechercher, constater et réprimer des infractions, que ce soit depuis la haute mer ou bien lors de missions dédiées.

Or le code disciplinaire et pénal de la marine marchande habilite déjà les commandants de la marine nationale à constater des infractions en mer territoriale similaires à des actes de piraterie. Toutefois, ce code disciplinaire ne prévoit rien concernant les pouvoirs de constatation relatifs aux attaques intentionnelles, enlèvements et séquestrations en mer à des fins non politiques.

Cette absence d’élargissement des pouvoirs de nos commandants aux eaux territoriales fait que seuls des officiers de police judiciaire pourraient constater les actes de « banditisme maritime » ou de « vol à main armée ».

Ainsi, les tâches conduites par le bâtiment sous contrôle du procureur de la République seraient exclusives de toutes autres missions. C’est donc parce que les commandants ont aujourd’hui des pouvoirs de police judiciaire, et non des pouvoirs d’officier de police judiciaire que le procureur de la République ne peut pas distraire les bâtiments des autres missions.

Ma question est de savoir s’il est opportun de priver en eaux territoriales les bâtiments de guerre de l’autonomie juridique et opérationnelle dont ils disposent en haute mer pour appréhender des pirates. En métropole, peut-être, mais pas dans la région des îles Éparses très isolées et totalement dépourvues d’officier de police judiciaire.

Outre ce point de droit franco-français, important pour mes collègues ultramarins, nous pouvons nous féliciter des avancées contenues dans ce projet de loi. C’est pourquoi le groupe UMP le votera. (Applaudissements sur les travées de l’UMP. – M. le rapporteur applaudit également.)

Mme Marie-France Beaufils. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, cette mission budgétaire se traduit depuis de longues années par une réduction constante et continue des effectifs de l’actuelle direction générale des finances publiques, regroupant les anciennes directions générales des impôts et la direction générale du Trésor.

Une fois encore, pour l’année 2011, vous voulez procéder à une compression des effectifs, qui se traduira par la disparition de 2 372 postes, essentiellement par la suppression de postes de catégorie C – plus de 3 400 – tout en créant des postes du cadre A et du cadre A+.

Depuis 2006, ce sont pratiquement 12 000 emplois qui auront disparu au sein des anciennes directions aujourd'hui regroupées dans la nouvelle direction générale.

De surcroît, je rappellerai que les personnels de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, la DGCCRF, ont été répartis entre les nouvelles directions départementales interministérielles et les services de l’Autorité de la concurrence

Le problème soulevé, c’est que le « pyramidage » nouveau de la direction générale des finances publiques – avec un nombre croissant de cadres A – va de pair avec une réduction constante des effectifs d’exécution.

Les gains de productivité sont, bien évidemment, largement évoqués pour justifier cette évolution, mais il faut surtout se demander si le service rendu ne souffre pas de cette évolution.

Au-delà des péripéties sur les programmes d’informatisation des services, Chorus, Hélios, Sirius et autres Copernic, qui sont autant de sources de dépenses de développement et, parfois, de constats regrettables d’inadaptation des outils, se pose en effet la question du fonctionnement même de la DGFIP dans les relations qu’elle entretient avec le public.

C’est aussi probablement un facteur d’aggravation des conditions de travail des personnels et cela explique ce que nous disait notre collègue Bernard Angels sur l’état de santé des personnels.

Si l’usage de la télédéclaration s’est largement répandu – il est même l’outil normal de traitement de la fiscalité des entreprises –, il n’en demeure pas moins que la complexité constante et souvent renforcée de la loi fiscale demeure à la source d’un volume de traitement contentieux important de dossiers tant d’entreprises que de particuliers.

Relevons également que, bien souvent, la procédure d’instruction d’une dépense fiscale, soumise à des modalités de calcul particulières, est d’une telle complexité qu’un coût administratif induit non négligeable en découle.

Souvent, quand nous sommes opposés aux mesures visant à corriger les modalités de calcul de l’impôt de solidarité sur la fortune, c’est aussi parce que la complexité de leur mise en œuvre impose aux services compétents des charges administratives non négligeables, tout en nuisant à la lisibilité et à l’équité de cet impôt.

Cela n’est pas sans avoir des conséquences sur les conditions de travail des personnels, confrontés à une complexité plus grande, avec des moyens moindres. Ce qui se prépare avec le remplacement de la taxe professionnelle par la contribution économique territoriale risque d’imposer de nouvelles exigences aux assujettis ; les personnels en seront les premiers témoins, mais aussi les premières victimes, car ils devront faire face aux difficultés.

Monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'État, l’efficacité ne commande-t-elle pas, d’abord et avant tout, non pas une réduction des personnels, mais une fiscalité plus claire, plus lisible, plus équitable et donc plus facile à accepter par l’ensemble de la population ?

Pour les raisons que je viens d’exposer, mais aussi pour bien d’autres relatives aux conditions de mise en place de la direction générale des finances publiques, le groupe CRC-SPG votera contre les crédits de cette mission budgétaire. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC-SPG.)

M. René Beaumont. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, ces dernières années ont vu l’essor d’un nouveau fléau : nous assistons en effet à l’augmentation des actes de piraterie. C’est un nouveau défi auquel la Communauté européenne et notre pays en particulier doivent faire face. C’est aussi tout l’enjeu du projet de loi qui nous occupe aujourd’hui.

Il devenait urgent de mettre en place un cadre juridique relatif à la répression de la piraterie en s’appuyant sur la convention de Montego Bay, d’une part, et en reprenant les dispositions de la loi du 15 juillet 1994 relative aux modalités de l’exercice par l’État de ses pouvoirs de police en mer, d’autre part.

Grâce à ce texte, la France disposera d’un cadre légal pour intervenir, appréhender et détenir éventuellement les pirates. Surtout, la France ne pourra plus faire l’objet d’une condamnation par la Cour européenne des droits de l’homme, comme ce fut le cas en 2008 avec l’arrêt Medvedyev.

À mon sens, l’adoption de ce texte correspond également à l’envoi d’un double message.

Le premier s’adresse à nos partenaires européens, qui pourront ainsi constater l’attachement de la France au respect des institutions et du droit européens. L’adoption de ce texte démontre la volonté française de s’y conformer totalement.

Le second message s’adresse aux pirates eux-mêmes. Si l’arrêt, justifié, de la Cour européenne des droits de l’homme a pu être interprété comme un laissez-passer, alors l’adoption de ce projet de loi par la France peut apparaître comme un sévère avertissement.

Les pirates laissent planer une menace sur les 25 000 navires qui croisent chaque année au large des côtes somaliennes. Ces actes de kidnapping sont d’autant plus odieux qu’aucune distinction n’est faite entre les bateaux de plaisance, les navires commerciaux ou les navires du programme alimentaire mondial à destination des populations démunies pour qui ces cargos sont, bien évidemment, vitaux.

À cette menace s’ajoutent l’angoisse d’une demande de rançon et l’incertitude sur l’avenir des cargaisons, dont la valeur marchande atteint souvent plusieurs millions d’euros.

Les conséquences de ce pic de dangerosité se traduisent par une très forte augmentation des assurances pour les armateurs, qui n’ont pas toujours d’autres choix que de transiter par le golfe d’Aden ou l’océan Indien.

Nous nous souvenons tous du Sirius Star : la cargaison était estimée à 100 millions de dollars et les demandes de rançon s’élevaient 25 millions d’euros !

Bien qu’il demeure difficile de dresser un profil type des pirates et de leur appartenance à certains réseaux ou groupes mal identifiés, il apparaît clairement que le trafic maritime représente pour ces individus une manne financière illimitée. J’irai même plus loin, c’est là un fonds d’investissement qui leur permet d’acquérir de véritables arsenaux militaires, lesquels font désormais partie intégrante de la parfaite panoplie du pirate du XXI^e siècle.

D’ailleurs, lorsque l’on observe l’état de leurs embarcations – les « bateaux-mères » – s’élançant à l’assaut de supertankers, on ne peut que constater que leur témérité n’est pas si éloignée de celles des flibustiers ou des boucaniers des siècles passés !

Sur ce sujet, je me réjouis de l’adoption de l’amendement de mon excellent collègue André Trillard permettant aux autorités de saisir et de détruire les embarcations.

L’adoption de ce projet est primordiale pour notre pays. Comme certains d’entre vous l’ont rappelé, la France est un acteur majeur, au sein de la Communauté européenne, dans la lutte contre la piraterie maritime. Nous avons la lourde responsabilité d’élaborer un cadre juridique le plus précis possible qui lui permettra d’accomplir cette mission.

Par ailleurs, si l’on prend en compte le fait que les océans couvrent plus de 70 % de la surface de la planète et que 90 % du transport de marchandises passe par les voies maritimes, nous aurons un rapide aperçu du chemin qu’il reste à parcourir aux États pour assurer la sécurité totale des navires.

À terme, nous pouvons craindre la mise en place « d’opérations de maintien de la sécurité maritime », menées par les acteurs de la PSDC et les alliés.

Enfin, je souhaiterais également attirer votre attention sur le détournement des cargaisons et les catastrophes écologiques, humanitaires et économiques qui peuvent en résulter.

Certes, les pirates n’ont aucun avantage à détériorer les cargaisons, bien au contraire, mais les risques d’accidents demeurent. C’est en particulier le cas lors d’attaques de supertankers – le Sirius Star transportait 2 millions de barils de pétrole – ou de bateaux-citernes, qu’ils contiennent des produits chimiques ou du gaz.

Ces détournements de supertankers, qui transportent des matières énergétiques en des temps où celles-ci tendent à se raréfier et où leur prix s’envole, nous poussent à nous interroger sur les « transports de marchandises stratégiques ». Les conséquences sur les marchés des matières premières sont loin d’être négligeables. Le problème de l’assurance a d’ailleurs été évoqué.

Bien sûr, ces enjeux ne sauraient tous être traités dans le projet de loi qui nous occupe ce matin. Toutefois, ce texte permettra à la France de réprimer les actes de piraterie et de juger désormais légalement leurs auteurs, ce dont nous ne pouvons que nous féliciter. (Applaudissements sur les travées de l’UMP et de l’Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. Christian Cambon. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la communauté internationale assiste depuis 2007 à une recrudescence des actes de piraterie maritime, notamment au large des côtes somaliennes. Quatre-vingts attaques ont été répertoriées en 2008, dont certaines concernaient directement les intérêts français de la zone. Nous conservons à l’esprit les cas du Ponant et du Carré d’As.

De plus, force est de constater que ces pirates sont de mieux en mieux organisés. Capables d’opérer à plus de 450 miles des côtes, à partir de bateaux mères, ils s’attaquent désormais à des cibles toujours plus importantes par la taille et par la valeur financière des matériaux transportés.

Par ailleurs, le nombre de kidnappings augmente, de même que le montant des rançons, qui, une fois versées, constituent un fonds d’investissement permettant aux pirates d’acquérir de véritables arsenaux.

Qu’il s’agisse de bâtiments tels que le Sirius Star dont la cargaison est estimée à 100 millions de dollars, des navires du Programme alimentaire mondial à destination des populations démunies ou encore des navires transportant des armements et des équipements militaires – c’était le cas du Faïna –, les conséquences économiques, financières, humanitaires et écologiques de tels actes sont de plus en plus lourdes et débordent les seuls champs du commerce maritime et du droit de la mer.

Depuis le mois d’octobre, la France a pris l’initiative, et nous ne pouvons que nous en féliciter, de proposer au Conseil de sécurité des Nations unies, d’une part, d’ouvrir un droit de suite automatique en cas de flagrance aux marines qui en auraient reçu l’accord et, d’autre part, d’autoriser le développement de patrouilles maritimes dans les zones dangereuses à des fins dissuasives.

L’adoption des résolutions 1814, 1816 et 1838 ainsi que les déclarations conjointes de la France et de l’Espagne en novembre dernier prouvent la détermination de notre pays. À la tête de l’Union européenne, la France souhaite mettre en place une véritable coordination entre les moyens des États membres et ceux de l’Alliance atlantique afin de protéger le trafic maritime.

L’installation d’une cellule européenne antipiraterie à Bruxelles et l’annonce d’opérations militaires telles que EuNav et Atalanta constituent des signaux forts, fondateurs de la concrétisation d’une véritable politique européenne de défense. C’est la première fois que la Grande-Bretagne dirigera une opération navale dans le cadre de la politique européenne de sécurité et de défense.

Monsieur le ministre, ma question est double. Compte tenu de la problématique posée, les moyens militaires déployés – trois frégates, un bâtiment de soutien, trois avions de reconnaissance et les hélicoptères embarqués – seront-ils renforcés dans les mois à venir ?

De plus, lorsque la France quittera la présidence de l’Union européenne, quel sera son rôle quant à la poursuite de ce type d’opérations et quels moyens mettrons-nous alors à disposition ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. Si le Parlement est un lieu où l'on débat - c'est sa vocation et sa noblesse -, souffrez, monsieur le ministre, que je vous contredise avec des arguments, et des chiffres issus d'une analyse qui a été menée en toute rigueur par la commission.

Tout d'abord, plaçons-nous sur le terrain économique et examinons la question du précompte ou plutôt de sa suppression. A cet égard, je ne peux que souscrire à vos arguments : le précompte doit être supprimé et sa disparition sera une simplification appréciable de notre droit fiscal. Le précompte est très complexe et extrêmement difficile à gérer pour les entreprises. Son coût peut être élevé pour certaines d'entre elles. Le précompte ne constitue pas seulement le gage de l'avoir fiscal - ce qu'il était à l'origine -, mais il tend à devenir un impôt à la charge de l'entreprise, donc un facteur de double imposition.

La commission partage ces arguments qui forment le tronc commun de nos propos respectifs.

Toutefois, il y a lieu de nuancer les arguments habituellement invoqués en faveur de la suppression du précompte.

Il faut se souvenir que le paiement de cet impôt repose sur une base très étroite. A la page 156 du tome III du rapport écrit de la commission des finances figure - et c'est une source du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie - la répartition par tranche des entreprises ayant acquitté le précompte en 2002. Elle montre que 442 entreprises ont acquitté le précompte et que son produit est très concentré puisque, en 2002, 90 % ont été versés par 10 % des assujettis. Autrement dit, 46 entreprises ont acquitté plus de 1 million d'euros de précompte.

Il est clair qu'un petit nombre de sociétés ou de groupes est aujourd'hui très pénalisé par le précompte. Bien entendu, il ne faudrait pas en déduire que l'on doive se désintéresser d'eux. Néanmoins, il convient, pour bien apprécier la suite, de se concentrer sur cet élément et de voir que les bénéficiaires de la réforme, pour une somme substantielle, ne représentent qu'une cinquantaine de groupes.

Afin d'examiner les effets macroéconomiques de la réforme et dans le souci d'informer le Sénat, la commission a établi un tableau complexe des gains et des coûts du point de vue des différents acteurs. Il figure à la page 159 du rapport écrit de la commission.

Sous l'angle macroéconomique, le dispositif de suppression du précompte et de la réforme de l'avoir fiscal s'apparente à un transfert de charges entre, d'une part, les 442 entreprises que j'ai évoquées qui enregistraient globalement un gain de 1,2 milliard d'euros chaque année et, d'autre part, trois catégories d'acteurs : les épargnants en actions, les non-résidents et l'Etat.

S'agissant de l'Etat, vous avez raison, monsieur le ministre, de dire qu'il ne gagne a priori rien au passage puisque, à compter de 2006 et au moins en 2006, 2007 et 2008, la réforme devrait comporter au contraire un coût net, donc une charge budgétaire correspondante, comprise entre 300 millions d'euros et 350 millions d'euros. Il faut constater que, dans cette réforme, l'Etat est non pas bénéficiaire mais contributeur.

Les non-résidents sont également contributeurs, ce qui est logique puisque l'avoir fiscal ne leur est plus restitué, pour un montant de près de 500 millions d'euros.

Quant aux épargnants en actions, ils perdraient chaque année globalement un peu moins de 200 millions d'euros.

Il est important de souligner que je n'ai trouvé nulle part de contestations de ces chiffres. Par conséquent, nous pouvons débattre sur une base stable et à partir d'éléments ayant un caractère de certitude.

Si l'on examine plus précisément ce qui se passe chez les épargnants en actions, il convient de distinguer deux situations : d'une part, celle des détenteurs de PEA et, d'autre part, celle des détenteurs en direct, détenteurs de comptes de titres en actions.

Les perdants les plus importants sont logiquement les détenteurs de PEA. En raison de la suppression de l'avoir fiscal, ces derniers perdent globalement 785 millions d'euros chaque année. Le crédit d'impôt nouvellement créé, selon le niveau où il sera fixé, ramène cette perte à une somme, qui reste substantielle, de 585 millions d'euros, compte étant tenu du relèvement opéré par l'Assemblée nationale.

En ce qui concerne les détenteurs de comptes titres en actions, il faut reconnaître que la réforme serait globalement neutre, car elle serait favorable à certains épargnants et, au contraire, défavorable à d'autres. Nous y reviendrons ultérieurement.

Les conditions dans lesquelles cette répartition des conséquences s'opère au sein de la catégorie des actionnaires individuels nous posent naturellement un certain nombre de problèmes, car nous devons nous assurer de l'équité des effets de la réforme.

Je souhaite aborder un autre aspect : l'attractivité de la place de Paris.

Vous vous réjouissez, monsieur le ministre, et vous avez raison d'un point de vue budgétaire, de la suppression de l'avoir fiscal des non-résidents. C'est effectivement un élément positif pour un ministre du budget.

Toutefois, ces 480 millions d'euros ne sont-ils pas une incitation à choisir des actions cotées sur la place de Paris plutôt que sur d'autres places européennes, incitation destinée aux investisseurs institutionnels lesquels raisonnent sur le plan mondial et arbitrent entre les places ? La suppression brutale de cet avoir fiscal des non-résidents ne comporte-t-elle pas un risque réel de réallocation d'actifs au profit d'autres places financières ?

Parallèlement, le dispositif proposé incite fortement les épargnants français à diversifier leur portefeuille d'actions en y incluant une part significative d'actions étrangères. Cela peut se comprendre aisément, puisque, à l'heure actuelle, les actions françaises sont favorisées par le système de l'avoir fiscal, contrairement aux actions étrangères qui n'y donnent pas droit. Dès lors que l'avoir fiscal est supprimé, il est logique que les épargnants soient moins réticents à diversifier la répartition de leur portefeuille afin d'acquérir des actions étrangères plutôt que des actions françaises. Je cite deux exemples, pages 160 et 161 de mon rapport écrit, de cette forme d'arbitrage et de comparaison de la situation avant la réforme et après la réforme pour des contribuables dont les caractéristiques fiscales sont précisées.

Pardonnez-moi, monsieur le ministre, d'avoir quelque peu insisté sur cet aspect relatif à la compétitivité de la place de Paris, mais il ne peut laisser le Sénat indifférent, quelques mois après le vote d'une loi de sécurité financière dont l'objectif était d'assurer la meilleure compétitivité possible de cette place.

J'en viens à la question de l'urgence et à celle des contentieux. Je ne peux qu'abonder dans votre sens, monsieur le ministre, et reconnaître qu'il n'est jamais agréable d'être sous le coup de possibles condamnations judiciaires, surtout lorqu'elles sont coûteuses. Les risques existent, vous nous l'avez dit, mais en termes de délais et de jurisprudence, la certitude est peut-être moins totale que certains propos ne le laissent penser.

Nous sommes bien informés de l'action intentée par six grandes entreprises françaises devant les juridictions nationales. Ces entreprises contestent le bien-fondé de l'imposition au précompte de certaines de leurs distributions.

L'enjeu est en effet considérable. Ces requérants contestent le caractère discriminatoire, selon eux, de la législation française à l'égard des dividendes de source étrangère. A ma connaissance, ce contentieux en est à son début et, en tout état de cause, la loi fiscale nouvelle ne changera rien par rapport à la situation de droit qui sera appréciée un jour, en dernier ressort, par une cour.

En ce qui concerne l'avoir fiscal et sa compatibilité avec le droit européen, j'observe que la Commission européenne peut être conduite à prendre des positions diverses sur une même question dans un faible laps de temps. En effet, s'agissant du PEA, dont certains aspects sont jugés discriminatoires par la Commission européenne à l'égard des pays tiers, le commissaire chargé du marché intérieur, M. Bolkestein, pourtant réputé pour son intransigeance, a décidé de reporter sa proposition d'ouvrir une procédure d'infraction contre la France en attendant que la situation évolue par ailleurs sur le plan des institutions européennes.

Vous nous avez cité à juste titre, monsieur le ministre, le contentieux avec la Finlande. Notre pays n'est pas encore directement l'objet d'une action. Cette dernière s'ouvrira peut-être et prendra un certain temps avant d'arriver à son terme.

La réforme de l'avoir fiscal nous pose des problèmes, non pas tant parce que nous contestons l'opportunité ou la nécessité de supprimer un jour le précompte, mais parce qu'il nous semble que nous risquons de procéder à cette réforme à contretemps.

Tout d'abord, est-ce le meilleur moment de procéder à une telle réforme, alors que nous sommes à la sortie d'une période de crise boursière, et que nous commençons seulement à reprendre espoir ?

Par ailleurs, nous avons en mémoire les dispositions qui ont été votées sur l'initiative du Sénat en loi de finances pour 2003 pour redonner confiance aux actionnaires individuels. A cet égard, on se souviendra que, parmi d'autres mesures, le plafond du plan d'épargne en actions a été relevé de 120 000 euros à 132 000 euros et que les épargnants ont été incités à investir des montants plus élevés dans leur PEA. La commission ne voudrait pas que ces épargnants puissent penser que le Sénat a contribué à les piéger ou, si cette expression est trop forte, qu'un changement de pied, intervenu quelques mois plus tard, a compromis leur situation.

Il existe même des cas, dont je fais état dans mon rapport écrit, sans doute particuliers mais représentatifs, où l'on peut démontrer que les effets de la réforme de l'avoir fiscal annulent ceux de la baisse de 3 % du barème de l'impôt sur le revenu.

En conclusion, mes chers collègues, regardons ce qu'il en est du côté des épargnants. Le régime du PEA, vu de Sirius ou de l'étranger, peut apparaître comme un régime généreux cumulant, avec la distribution de l'avoir fiscal, différents avantages. Mais tel est le PEA, et le contrat de confiance qui lui est lié entre les épargnants et l'Etat ne date pas d'aujourd'hui. C'est un produit au poids économique certain et extrêmement diffusé dans la population. C'est la raison pour laquelle il ne faut y toucher qu'avec beaucoup de précautions.

Il m'est arrivé de lire ou d'entendre dire que l'une des motivations de cette réforme serait de faire obstacle à des manoeuvres frauduleuses consistant à utiliser le PEA comme instrument détourné, pour y placer des opérations financières et se faire restituer des volumes considérables d'avoirs fiscaux.

Il est tout à fait clair que des situations de ce genre doivent être pourchassées comme elles le méritent sur le terrain de l'abus de droit. D'après les informations que nous nous sommes procurées, il y aurait bien entre 1,5 million et 2 millions de PEA sur 7 millions au total qui seraient perdants à la réforme, ce qui n'est pas négligeable.

Au demeurant, c'est une réforme extrêmement délicate sur laquelle bien des choses ont été dites au cours des années passées. Pour illustrer nos incertitudes, je ne peux que faire référence à un colloque que la commission des finances avait organisé au mois de mai 2001 avec le centre d'étude de la fiscalité des entreprises de Paris, le CEFEP. Ce colloque, extrêmement intéressant, nous avait plongé dans la perplexité la plus complète tant sa technicité était grande.

J'ai relevé dans les actes de ce colloque - que l'on n'y voie pas de malice particulière - un propos tenu par le directeur de la législation fiscale : « Cette réforme ne serait pas neutre pour l'actionnaire. Nos modèles suggèrent que la transposition vers un dispositif à l'allemande ou vers un prélèvement libératoire, tout en maintenant l'abattement de 8 000 ou 16 000 francs au niveau actuel se traduirait par 3 millions de perdants, à savoir les contribuables qui déclaraient dans leur feuille d'impôt des dividendes, ce qui est hors de question. »

Pour ne pas vous faire perdre de temps, je vous renvoie aux simulations que nous avons opérées et qui ont été difficiles à mettre au point, il faut le reconnaître. Il a fallu vraiment tout le talent mathématique des collaborateurs de la commission pour élaborer ces courbes. Le fait suivant ressort : pour les détenteurs de comptes titres, la réforme est favorable jusqu'à un seuil assez bas. Elle devient défavorable pour les épargnants qui sont peu fiscalisés et qui se situent, par exemple, au milieu du barème progressif de l'impôt sur le revenu.

Enfin, des patrimoines plus importants détenus par des personnes fiscalisées au taux marginal peuvent se trouver avantagés par la réforme.

Monsieur le ministre, la réforme que vous préconisez en toute bonne foi - nous ne saurions bien entendu mettre en doute les intentions qui vous animent - risque de notre point de vue de faire des « dégâts collatéraux » non négligeables.

J'ai déjà évoqué les épargnants assez âgés qui reçoivent une pension de retraite, dont le niveau de fiscalité est assez faible, et qui comptent sur le dividende pour compléter leur budget annuel. Il s'agit aussi de personnes morales, de fondations reconnues d'utilité publique, d'associations qui tirent leur revenu du produit de leur patrimoine. Ce patrimoine peut être constitué en actions, et le Sénat avait obtenu l'an dernier, dans la loi de finances, le vote d'une mesure qui restituait l'avoir fiscal à ces organismes. Nous ne voudrions pas nous retrouver un an après dans la situation inverse et que ceux-ci essuient des pertes suceptibles de remettre en cause leurs perspectives d'activité.

Au terme de cet exposé trop long, mais effectué avec une bonne foi égale à celle du Gouvernement, mes chers collègues, nous pensons que les choses ne sont pas mûres et que cette réforme pourrait être reportée d'une année.

J'ai bien entendu, monsieur le ministre, le discours de la réforme que vous avez tenu, et qui peut d'ailleurs s'appliquer à une infinité de sujets dans la gestion de l'Etat. Je me demande, comme vous, si une réforme incontestable est possible en se limitant à la fiscalité des actions, et si une démarche plus globale, qui aurait consisté à réexaminer beaucoup plus largement la fiscalité de l'épargne selon les principes de la commission, ne nous aurait pas apporté les marges de manoeuvre permettant véritablement de neutraliser la suppression de l'avoir fiscal pour le plus grand nombre des actionnaires.

Nous regrettons de ne pas vous avoir convaincu, monsieur le ministre, et nous espérons encore y parvenir, même si le ton et la clarté de votre propos ne nous laissent guère de doute.

Une heureuse surprise est toutefois toujours possible, et peut-être partagerez-vous le regret que j'ai exprimé.

J'évoquerai, pour terminer, le regret plus circonstanciel : que l'on ait pu considérer que, Parlement ou pas Parlement, la réforme était faite. Telle est, en effet, la tendance de nos concitoyens : à partir du moment où une réforme est annoncée à la presse, avant même, bien souvent, que le projet de loi soit adopté par le conseil des ministres, les choses sont faites ! Nous avons été quelques-uns à être choqués que l'on commente cette réforme comme si elle était déjà décidée, le Parlement n'ayant pas encore voté, et que l'on participe même à des rencontres, à des colloques, pour faire des commentaires à propos d'une mesure qui continue, malgré tout, de poser des problèmes.

Telles sont, monsieur le ministre, les raisons pour lesquelles la commission des finances a estimé devoir proposer la suppression de l'article, c'est-à-dire le report de la réforme, car il ne s'agit pas d'en contester les prémices, à savoir la nécessité de supprimer un jour le précompte.

M. André Lardeux. Si quelqu'un débarquait de Sirius, il se demanderait sur quelle planète il est tombé !

Je suis choqué que certains utilisent des morts pour s'attaquer à un gouvernement qui n'aurait pas fait je ne sais quoi.

M. Joël Bourdin. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, mon intervention dans ce débat sera principalement consacrée à vous présenter les quelques conclusions que j'ai tirées, en tant que président de la délégation du Sénat pour la planification, des travaux conduits avec M. le rapporteur général de la commission des finances sur les réformes fiscales menées en Europe dans les années 1990.

Mais, auparavant, je tiens à me réjouir de la tenue de ce débat, qui doit tant à la volonté tenace et éclairée de notre rapporteur général. Il doit nous permettre d'envisager l'ensemble du spectre des prélèvements obligatoires et, ainsi, de dépasser les points de vue partiels auxquels nous contraignent le saucissonnage de nos grands textes financiers et, plus naturellement, la place de plus en plus importante occupée par la fiscalité locale. Il devrait également être l'occasion de mettre en perspective la « politique des prélèvements » que le Gouvernement entend mener, non seulement pour l'année à venir mais encore dans le moyen terme. Enfin, ce débat pourrait et devrait fournir l'occasion d'une évaluation de notre architecture de prélèvements ou de l'impact de telle ou telle de ses composantes.

J'ai lu que des doutes sur l'utilité de ce débat avaient pu être exprimés. Je vous invite, messieurs les ministres, à ne pas y céder, et j'ai bon espoir que nous puissions, grâce au dynamisme et à l'opiniâtreté des présidents de nos commissions, instaurer, avec ce rendez-vous, une sorte d'institutionnalisation, bien nécessaire au Parlement, de l'évaluation des politiques fiscales. J'ai été frappé, à la lecture du rapport du Gouvernement, par l'horizon d'analyse assez court qui y est privilégié. Je sais que ce débat représente une sorte de répétition générale avant l'examen très prochain du projet de loi de financement de la sécurité sociale et du projet de loi de finances.

Mais l'insistance mise sur les mesures nouvelles ne doit pas nous faire oublier ce que je pourrais nommer, par analogie avec une tradition d'examen des crédits heureusement supprimée par la loi organique relative aux lois de finances, les « mesures fiscales votées ». C'est bien sur la stratification de nos prélèvements obligatoires que nous devons porter notre attention. A cet égard, je me permets de suggérer, monsieur le ministre, qu'à l'avenir le rapport du Gouvernement comporte l'examen systématique et approfondi d'une thématique donnée et qu'un dialogue s'instaure avec le Parlement pour procéder à un véritable exercice d'évaluation.

J'aurai l'occasion de présenter la semaine prochaine un rapport sur l'évolution de l'économie française et des finances publiques à l'horizon 2008. Je ne peux dévoiler aujourd'hui les résultats des projections macroéconomiques sur lesquelles il s'appuie. Mais, sous peine de mettre fin à un suspense intolérable, je puis dire que les marges pour une réduction substantielle des prélèvements obligatoires à ce terme seront extrêmement réduites.

Le Gouvernement le reconnaît lucidement dans sa programmation à moyen terme et, plus encore, il revendique la priorité donnée à la réduction du déficit public. Il est vrai que nous y sommes bien obligés, tant par les règles du pacte de stabilité et de croissance que par l'objectif de renverser la tendance à l'augmentation du poids de la dette publique.

Si nous voulons encore croire à une réduction plus volontariste de la pression fiscale, il nous reste à espérer que le Gouvernement réussisse à trouver les clefs de la réforme de l'Etat. La volonté existe, mais il faut faire plus, et les quelques hésitations qui ont présidé à la préparation du projet de loi de finances nous démontrent, une fois de plus, la nécessité de procéder à une meilleure institutionnalisation de l'évaluation des politiques publiques, afin d'identifier les réformes de structure sans lesquelles la maîtrise durable des dépenses publiques est illusoire. Sur ce sujet aussi je présenterai, dans les prochains jours, un rapport à la Délégation du Sénat pour la planification. Le Parlement devra trouver toute sa place dans la modernisation de nos outils d'intelligence collective.

Les prélèvements obligatoires occupent une place de choix dans les débats publics et notre débat n'en est que plus justifié. Cependant, je ne peux manquer de relever, en préambule de nos travaux, le sentiment de frustration que suscite cette notion si usuellement mise en avant. Je relève que le rapport du Gouvernement s'en fait, à juste titre, l'écho.

Les prélèvements obligatoires se définissent comme « l'ensemble des versements obligatoires effectués sans contrepartie au profit des administrations publiques ». Cette définition est empreinte d'un juridisme qui ne peut qu'engendrer une réelle insatisfaction pour l'économiste. Le taux de prélèvements obligatoires est susceptible de varier selon les modalités que revêt l'intervention publique : que celle-ci prenne la forme d'une dépense fiscale, et le taux de prélèvements sera net de cette dépense ; qu'au contraire, à même niveau d'intervention publique, il y ait consommation de crédits, et le taux de prélèvements intégrera les recettes qui financent cette dépense. Il sera donc plus élevé dans le second cas que dans le premier.

Surtout, les pays qui collectivisent certaines dépenses ont, d'un point de vue comptable, des prélèvements obligatoires supérieurs aux pays dans lesquels ces mêmes dépenses restent privées, ce qui ne dit pas grand-chose sur l'essentiel, à savoir le niveau comparé des satisfactions que tirent les agents de la dépense qu'ils réalisent.

Ainsi, la part relative des assurances privées et publiques dans le domaine de la protection sociale constitue une explication majeure des écarts de prélèvements obligatoires entre pays développés. Sans refuser tout intérêt à ces écarts, on voit bien que la question principale est ailleurs : elle réside dans la capacité des systèmes à satisfaire au mieux les attentes des utilisateurs, c'est-à-dire, d'un côté, les contribuables, de l'autre, les cotisants « volontaires ». Les conclusions tirées de la comparaison des taux de prélèvements obligatoires doivent donc être entourées de prudence et de modestie.

Sous ces importantes réserves, le premier enseignement frappant du rapport que nous avons adopté en commun avec la commission des finances est que s'est produit, dans les années quatre-vingt-dix, un alourdissement des prélèvements obligatoires en Europe. Cet alourdissement a atteint, en moyenne, 1,8 point de PIB. Peu de pays européens ont vu leur niveau de prélèvements baisser : seuls les Pays-Bas et l'Irlande peuvent être mentionnés comme tels.

Vue de Sirius, la constitution du marché unique et l'adoption de l'euro n'ont pas entraîné de phénomène systématique de moins-disant fiscal. Deux évolutions ont joué : d'une part, les pays du Sud, en retard de développement, ont considérablement augmenté leur pression fiscale ; d'autre part, les pays européens ont dû rétablir leurs comptes publics mis à mal par le ralentissement économique du début des années quatre-vingt-dix dans la perspective de la qualification à l'euro, ce qui s'est fait par le recours à des prélèvements supplémentaires.

Derrière ces évolutions moyennes et l'impression qu'elles dessinent de l'absence d'une intensification de la concurrence fiscale, il faut toutefois mettre en évidence certaines nuances.

Tout d'abord, il faut tenir compte d'un fait important : les situations de départ étaient assez fortement contrastées, et si un certain rapprochement s'est opéré en moyenne, c'est en raison de l'augmentation des prélèvements qu'ont connue les pays du Sud. Parmi les pays développés - hors les pays scandinaves, qui ont de forts particularismes -, on peut distinguer, en revanche, deux groupes de pays qui ont un peu divergé : d'un côté, l'Allemagne, le Royaume-Uni et les Pays-Bas ont allégé leurs prélèvements ; de l'autre, l'Italie, la Belgique et la France ont relativement plus accru leur pression fiscale. In fine, des écarts importants subsistent en Europe, et la France, hors les pays scandinaves, est le pays qui prélève le plus avec la Belgique.

Par ailleurs, l'analyse de la concurrence fiscale ne peut être complète que si, au-delà du taux global de prélèvement obligatoire, on se penche sur les différents prélèvements. Sur ce point, il semble bien que de réaménagements de taux en régimes légaux dérogatoires, les pays européens soient entrés dans une véritable compétition fiscale. Nous n'avons que peu progressé sur la voie de l'harmonisation fiscale, mais des évolutions sont malgré tout intervenues, dont il faut se féliciter. Nous devons nous efforcer de les prolonger, en particulier lutter contre les dispositifs de concurrence fiscale déloyale.

Mais il est certainement vain d'imaginer imposer notre système fiscal à une Europe qui accorde à l'intervention publique une place beaucoup plus mesurée que nous. Il reste à savoir si, dans ces conditions, nous serons en mesure de préserver en totalité notre modèle social. Vaste question qui appelle un débat public organisé !

La deuxième conclusion de notre rapport, c'est qu'aucun pays européen n'a connu de grande réforme de sa fiscalité, l'expression « réforme » devant être entendue comme recouvrant un ensemble de mesures destinées à modifier sensiblement soit le niveau, soit l'architecture des prélèvements obligatoires dans le cadre de la poursuite d'objectifs clairement énoncés. Ce n'est que dans la toute dernière partie des années quatre-vingt-dix qu'apparaissent des programmes réellement substantiels et en général orientés vers la baisse des taux de prélèvements.

On peut en tirer deux constatations : d'abord, qu'on le regrette ou non, il apparaît que les périodes de ralentissement économique se prêtent mal à des réformes structurelles et qu'il convient de saisir très vite toutes les opportunités de la croissance, donc dès qu'elles se présentent, pour procéder à ces réformes ; ensuite, et surtout, l'ensemble des pays européens semblent partager la même conviction d'une lourdeur excessive de leurs prélèvements. C'est du moins ce que révèle l'analyse des objectifs énoncés en général lors de la présentation des modifications apportées aux prélèvements obligatoires en Europe au cours des années quatre-vingt-dix.

Mais il faut bien reconnaître que l'augmentation du poids des prélèvements obligatoires a tranché de façon assez spectaculaire avec l'affichage des mesures fiscales adoptées en Europe ; c'est le troisième constat. En somme, si nulle part plus qu'en France le « paradoxe de Strauss-Kahn », inventé par notre rapporteur général, ne s'est trouvé autant vérifié, on peut dire que presque tous les ministres des finances européens ont eu leur petit paradoxe personnel.

Une caractéristique fréquente des aménagements des prélèvements réalisés par les pays européens a été de réduire les taux légaux des différents prélèvements. Cette préoccupation a concerné aussi bien l'impôt sur les sociétés que l'impôt sur le revenu des personnes physiques, voire la TVA.

Pourtant, le poids de tous ces prélèvements exprimé en part de PIB s'est accru. Tel est le paradoxe !

Deux grandes explications peuvent être apportées à cette situation.

La première relève des mécanismes de la croissance économique, avec deux composantes. La première composante tient à la progressivité des systèmes de prélèvements ; elle a amplifié la progression des revenus en termes de recettes fiscales, notamment pour celles qui proviennent de l'impôt sur le revenu des ménages. La deuxième composante concerne la déformation du partage de la valeur ajoutée au profit des entreprises, laquelle s'est traduite par une augmentation parallèle du poids de l'imposition des sociétés dans le PIB.

La seconde explication tient au fait que, en même temps que les pays affichaient des baisses de taux légaux de prélèvements, ils ont souvent procédé à des aménagements destinés à élargir les assiettes d'imposition. Ce processus a souvent été conduit au nom d'une plus grande neutralité de l'impôt, et les années quatre-vingt-dix apparaissent en Europe comme des années où, globalement, avec d'importantes exceptions sur lesquelles je reviendrai, le caractère incitatif des systèmes de prélèvements est passé au second plan derrière un objectif d'équité horizontale dans le traitement des différents revenus. Cet objectif est discutable, mais il a le mérite d'une certaine noblesse. Il est en tout cas plus noble que les autres motivations de cet élargissement des bases imposables, telle que la nécessité de compenser les pertes de revenu liées aux baisses des taux par ce moyen.

Ce dernier objectif a d'ailleurs été atteint parfois par des moyens extrêmement douteux, comme la non-indexation des barèmes d'imposition, dont la France s'est malheureusement fait une sorte de spécialité. Permettez-moi de regretter à ce sujet que le Gouvernement persiste dans cette voie à propos d'un impôt particulièrement antiéconomique et socialement peu équitable : l'ISF.